CZAJKA ANNA praca magisterska.pdf

Anna Czajka Świadczenia rodzinne i alimentacyjne jako forma lokalnej pomocy społecznej na przykładzie Gminy Dobrzyca. Family and maintenance benefits as a form of social assistance on the example of Dobrzyca Commune. Praca magisterska Promotor: prof. dr hab. Małgorzata Kokocińska, prof. zw. UEP Pracę przyjęto dnia ........................ ........................... podpis Promotora KIERUNEK: ZARZĄDZANIE SPECJALNOŚĆ: FINANSE I RACHUNKOWOŚĆ PRZEDSIĘBIORSTW KATEDRA: MIKROEKONOMII Poznań 2015

3 SPIS TREŚCI Wstęp.................................................................................................................... 5 ROZDZIAŁ I Konstrukcja systemu pomocy społecznej w Polsce. 1.1. Zarys historyczny – od opieki do pomocy społecznej. ............................................7 1.2. Istota, podział oraz rodzaje zadań pomocy społecznej...........................................10 1.3. Rodzaje świadczeń z pomocy społecznej i kryteria ich przyznawania..................15 1.4. Struktura wydatków na szczeblu centralnym i gminnym ......................................20 ROZDZIAŁ II Świadczenia rodzinne i alimentacyjne jako narządzie wsparcia rodzin w latach 2004-2014. 2.1. Istota świadczeń rodzinnych i ich podział..............................................................26 2.2. Procedury i kryteria przyznawania świadczeń rodzinnych. ...................................30 2.3. Fundusz alimentacyjny jako forma zabezpieczania rodziny..................................39 2.4. Struktura wydatków na szczeblu centralnym i gminnym ......................................45 ROZDZIAŁ III Analiza świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych jako formy lokalnej pomocy społecznej na przykładzie Gminy Dobrzyca. 3.1. Bezrobocie i pozostałe problemy społeczne ..........................................................52 3.2. Beneficjenci świadczeń ..........................................................................................55 3.3. Funkcja gminy jako podstawowego podmiotu działań społecznych .....................60 3.4. Skutki sposobu przyznawania zasiłków przez organy pomocy społecznej. ..........63 3.5 . Możliwość i realność zmian w polskim systemie pomocy społecznej rodzinom. 66 Zakończenie..................................................................................................................70 Bibliografia...................................................................................................................72 Spis tabel, wykresów i rysunków ...............................................................................75

5 Wstęp Lokalna polityka społeczna stanowi istotny element polityki społecznej państwa. Realizowana jest przez jednostki samorządu terytorialnego, które funkcjonują najbliżej społeczeństwa. Dzięki temu lokalna polityka społeczna może wpływać na sytuację mieszkańców danego terenu, zapewnić im odpowiednie wsparcie poprzez właściwe rozpoznanie ich problemów. Niniejsza praca ma na celu ocenę systemu lokalnej pomocy społecznej oraz sposobu przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, zasiłków rodzinnych oraz funduszu alimentacyjnego. Ma również wskazać cechy funkcjonowania jednostek odpowiedzialnych za realizację tych aktów prawnych. Praca obejmuje także propozycje zmian, jakie można wprowadzić w kierunku zmian systemowych, które umożliwią poprawę i zwiększenie efektywności. Praca podzielona została na trzy rozdziały. Pierwszy rozdział ma charakter teoretyczno-badawczy. Składa się z przedstawienia historii pomocy społecznej oraz ukazuje ewolucję systemu od opieki do pomocy. Wskazuje istotę, podział oraz rodzaje zadań, które zostały nałożone przez ustawodawców. Przywołano tutaj także rodzaje świadczeń wynikających z ustawy o pomocy społecznej oraz kryteria na podstawie których są one przyznawane. Rozdział został zakończony analizą wydatków ponoszonych przez struktury centralne oraz samorządowe na przykładzie Gminy Dobrzyca. W drugim rozdziale ukazana została istota i podział świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych. Przeanalizowano procedury oraz kryteria w procesie przyznawania tych świadczeń. Kolejnym etapem było przedstawienie funduszu alimentacyjnego jako formy zabezpieczenia rodziny. W tym rozdziale także poddano badaniu strukturę wydatków przeznaczanych na realizację omawianych świadczeń za równo na szczeblu państwowym jak i gminnym kontynuując przykład Gminy Dobrzyca. Trzeci rozdział ma charakter typowo badawczy. Skupia się na analizie lokalnej pomocy społecznej. Wskazuje bezrobocie jako główny czynnik przyczyniający się do potrzeby pomocy ze strony państwa skierowanej dla pewnych grup społecznych. Następnie ukazuje i charakteryzuje beneficjentów w oparciu o dane statystyczne oraz przykłady zdarzeń losowych, które przyczyniają się do pogorszenia sytuacji bytowej w stopniu na tyle poważnym, że osoby zmuszone są do skorzystania z pomocy zewnętrznej. Punktem kulminacyjnym pracy jest ukazanie gminy jako przykładu jednostki samorządu terytorialnego

6 na którego barkach ciąży realizacja zadań założonych w omawianych ustawach i zleconych przez podmioty centralne. Poddano w wątpliwość sposób przyznawania zasiłków przez organy pomocy społecznej. Na podstawie tej części pracy można wyciągnąć wnioski dotyczące niewłaściwego określenia celów polityki społecznej oraz jej realizacji. Podsumowaniem rozważań jest przedstawienie możliwych zmian w systemie pomocy społecznej oraz oceniono realność tych założeń. Praca przygotowana została w oparciu o literaturę przedmiotu. Wykorzystano zapisy wynikające z ustaw obowiązujących przepisów prawa. W części analitycznej posłużono się danymi dostępnymi w sprawozdaniach jednostek samorządu terytorialnego, ale także i państwa. Przykłady praktyczne zostały zaczerpnięte z doświadczeń zawodowych pracownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dobrzycy.

7 ROZDZIAŁ I Konstrukcja systemu pomocy społecznej w Polsce 1.1. Zarys historyczny – od opieki do pomocy społecznej Historia pomocy społecznej związana jest bezpośrednio z gospodarką i jej wpływem na życie społeczne. Bez względu na analizowany okres można stwierdzić wpływ zjawisk gospodarczych na życie ludzi oraz brak przystosowania części społeczeństwa do panujących reguł i zasad. Z tego powodu obserwuje się zapotrzebowanie na usługi określane jako opieka lub pomoc społeczna. Pierwszym przykładem działań o tym charakterze, podjętym przez instytucje państwowe była ustawa z Anglii, nazwana w literaturze „prawem ubogich” z 1601 roku, zgodnie z którą na hrabstwa nałożono obowiązek pomocy osobom pozbawionym pomocy ze strony rodziny. Zjawisko znacznie wzrosło wraz z rozwojem kapitalizmu (od jego narodzin po doktrynę dominującą w gospodarce światowej). Nowe regulacje zawarto po okresie blisko dwustu trzydziestu lat w ustawie zwanej „zreformowane prawo ubogich” [Nitecki 2008, s. 19.]. Początków polskiej pomocy społecznej w kształcie zbliżonym do dzisiejszego można doszukiwać się w okresie II Rzeczpospolitej tj. roku 1923, kiedy to 16 sierpnia Sejm uchwalił ustawę o opiece społecznej. W tamtym okresie za opiekę uznawano „zaspokajanie ze środków publicznych niezbędnych potrzeb życiowych tych osób, które trwale lub tymczasowo nie są w stanie uczynić tego własnymi środkami materialnymi” [Broda-Wysocki 2009, s. 5]. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na terminologię słowa opieka. Dotyczy ona działań o charakterze reakcyjnym tzn. naprawę skutku działania bez oddziaływania na czynniki przez które taki stan rzeczy zaistniał lub przeciwdziałaniu wystąpienia takiego stanu w przyszłości. Ówczesny system skupiał się na pomocy skierowanej dla niemowląt, dzieci i młodzieży, w szczególności na opiece sierotami i półsierotami, dziećmi zagrożonymi wpływami złego otoczenia jak i opieką nad osobami starszymi, bezdomnymi. Ponadto kierowany był do walki z nierządem, alkoholizmem czy skutkami zakończonej wojny. Obowiązek realizowania opieki spoczywał na jednostkach terytorialnych, czyli gminach, miastach i powiatach [Golinowska 2000, s.25]. Zapisy dotyczące opieki stały się podstawą dla dzisiejszego sytemu. Już wtedy istniało Ministerstwo Polityki Społecznej i nadzorowało działania ze szczebla centralnego. Działania jakie miały miejsca w kolejnych latach nie przyniosły zmian w podejściu do opieki społecznej. Najlepszym dowodem na taki stan rzeczy jest fakt, że w latach 1945-1990

8 tj. przez cały okres Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej system działał w oparciu o ustawę z 1923 roku. Co więcej władza ludowa dodatkowo nie prowadziła statystyk dotyczących pomocy społecznej jako odrębnego działu tylko dołączała wydatki z nią związane do zagadnień z zakresu służby zdrowia. Formalnym potwierdzeniem była ustawa z 1970 roku, która to włączyła opiekę społeczną do struktur opieki medycznej. Od tego roku całość zadań z nią związanych podlegała bezpośrednio Ministerstwu Zdrowia [Golimowska 2000, s. 18]. Zmiana ustroju politycznego, transformacja gospodarcza jak i bardzo poważny kryzys gospodarczy panujący niemal od dziesięciolecia w Polsce doprowadziły do nawarstwiania problemów społecznych i ich skutków w postaci zwiększenia liczby osób wymagających wsparcia ze strony państwa. Reakcją ze strony rządu była ustawa z 29 listopada 1990 roku na mocy której reaktywowano opiekę społeczną jako oddzielny dział (rozdzielenie z opieką medyczną). Odpowiedzialność i nadzór nad tą zmianą złożono na barki ówczesnego Ministerstwa Pracy. Dodatkowym kierunkiem było przeciwdziałania skutkom bezrobocia. Problem ten wtedy pojawił się w tak dużej skali po raz pierwszy na ziemiach Polskich. Kolejne zmiany dotyczyły odpowiedzialności za działania w zakresie opieki. Nastąpiła ich decentralizacja. Obowiązki przekazano z szczebla centralnego do jednostek terytorialnych zarówno wojewódzkich jak i miejskich czy gminnych. Od tego momentu zmieniła się terminologia z opieki na pomocy społeczną. Wpływ na to miał zakres usług z nią związany oraz ich charakter. Naturalnym zjawiskiem okazało się rozszerzenie zagadnień dotyczących pomocy społecznej oraz wskazanie instytucji współpracujących na rzecz ujednolicenia i zwiększenia efektywności podejmowanych działań. Kolejnym ustawa regulująca te zagadnienia została przyjęta przez Sejm RP w 2004 roku. Analizując zapisy wyżej wspomnianej ustawy należy zwrócić uwagę na definicję pomocy społecznej. Według ustawy brzmi ona następująco: „Instytucja polityki społecznej państwa, mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej, współpracując w tym zakresie, na zasadzie partnerstwa, z organizacjami społecznymi i pozarządowymi, kościołem katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi oraz osobami fizycznymi i prawnymi. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach

9 odpowiadających godności człowieka [Ustawa o pomocy społecznej Dz.U. z 2013 r. poz. 182]. Takie podejście do definicji wskazuje, że pomoc społeczna nie dotyczy tylko poszczególnych jednostek, ale całej komórki jaką jest rodzina. Uwidacznia również zmianę podejścia do instytucji rodziny, stawiając ją jako podstawę egzystencji w społeczeństwie. Podkreślona jest również współpraca zarówno organów rządowych, samorządowych jak i jednostek zewnętrznych, a nawet wymieniony zostaje Kościół Katolicki. Taki stosunek do problematyki pozwala na wykorzystanie wszystkich dostępnych metod i kanałów, za których pośrednictwem pomoc dociera do odpowiednich osób. Definicja dodatkowo wspomina o godności człowieka - czyli oprócz zapewnienia podstawowych elementów do życia bierze się pod uwagę znaczenie jednostki, jaką jest człowiek i podkreśla się, że do egzystencji jest potrzebne coś więcej niż zaspokojenie podstawowych potrzeb. Od roku 2003 obowiązywać zaczęła ustawa o świadczeniach rodzinnych. W ten sposób państwo zwiększyło wsparcie dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej. Dotyczy ono zarówno rodzin niepełnych, wielodzietnych oraz o niskich dochodach. Świadczenia rodzinne realizowane są w ramach polityki rodzinnej. Podstawy istnienia i udzielania ze strony państwa pomocy społecznej wynika bezpośrednio z Konstytucji RP. Kwestie te poruszone zostały w ustawie zasadniczej w dziale „wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne” [Konstytucja RP]. W obecnym stanie prawnym system pomocy społeczne funkcjonuje w dużym stopniu na pniu samorządowym. Przez co nawiązuje do tradycji przedwojennej. Głównym organem państwowym jest Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. Na poziomie jednostek samorządu terytorialnego występuje podział na:  Wojewódzkie Zespoły Pomocy Społeczne – które współpracują z komórkami w Urzędach Marszałkowskich tj. Regionalnymi Ośrodkami Pomocy Społecznej;  na poziomie powiatów funkcjonują Powiatowe Centra Pomocy Rodzinie;  na terenie miast Miejskie Ośrodki Pomocy Społecznej;  na terenie gmin Gminne Ośrodki Pomocy Społecznej. Instytucje, które uzupełniają działanie wyżej wymienionych to: Domy Pomocy Społecznej, Placówki Opiekuńczo-Wychowawcze, Ośrodki Adopcyjne-Opiekuńcze, Ośrodki Wsparcia (dzienne domy pomocy, środowiskowe domy pomocy, noclegownie) czy Ośrodki Interwencji Kryzysowej. Tak skonstruowany system pozwala efektywnie wykorzystywać

10 dostępne środki i w sposób gospodarny realizować założenia państwa. Nie jest on pozbawiony wad, które zostaną wskazane w dalszej części pracy. 1.2. Istota, podział oraz rodzaje zadań pomocy społecznej W celu badania zależności dotyczących podziału oraz rodzaju zadań pomocy społecznej należy przede wszystkim zwrócić uwagę na czym właściwie polega pomoc społeczna. Jej zakres jest jasno określony w ustawie. Według niej pomoc społeczna polega w szczególności na :  przyznawaniu i wypłacaniu świadczeń;  pracy socjalnej;  prowadzeniu i rozwoju niezbędnej infrastruktury socjalnej;  analizie i ocenie zjawisk rodzących zapotrzebowanie na świadczenia z pomocy społecznej;  rozwijanie nowych form pomocy społecznej i samopomocy w ramach zidentyfikowanych potrzeb [mpips.gov.pl]. Prawidłowa diagnoza wymaga sprecyzowania tych założeń. Według niej przyznawanie i wypłata świadczeń musi odbywać się zgodnie z zapisami ustawy, w oparciu o jasne i czytelne kryteria oraz musi odpowiadać możliwościom finansowym państwa lub budżetom jednostek terytorialnych. Praca socjalna jest rozumiana jako działalność zawodowa mająca na celu pomoc osobom i rodzinom na wzmacnianiu lub odzyskiwaniu zdolności do funkcjonowania w społeczeństwie poprzez pełnienie odpowiednich ról społecznych oraz tworzenie warunków sprzyjających temu celowi [Ustawa o pomocy społecznej Dz.U. z 2013 r. poz. 182]. Przez prowadzenie niezbędnej infrastruktury społecznej rozumie się ośrodki mające spełniać określone funkcje w systemie pomocy społecznej. Można je również nazwać instytucjami, które w sposób bezpośredni i profesjonalny zajmują się realizacją zadań. Ważnym elementem jest tutaj specjalizacja tych ośrodków np. podział na ośrodki opiekuńczo-wychowawcze dla rodzin i dzieci, domy pomocy społeczne pomagające osobą starszym, czy też środowiskowy dom pomocy zajmujący się wsparciem osób z problemami codziennej egzystencji. Analiza i ocena zjawisk społecznych polega na obserwacji życia społecznego, rozpoznawanie nowych problemów wynikających ze zmian zarówno globalnych jak i ekonomicznych, oraz analizie źródeł ich powstawania. Dodatkowo ma za zadanie dotarcie

11 do oceny wpływu tych zjawisk. Obowiązek realizacji tego zadania spoczywa na barkach zarówno instytucji szczebla centralnego jak i terytorialnego. Jednostkami które bezpośrednia mają styczność i kontakt z efektami tych zjawisk są pracownicy socjalni czy asystenci rodziny. Ostatnim elementem jest rozwijanie nowych form pomocy społecznej w ramach zidentyfikowanych potrzeb. To zagadnienie można rozumieć w dwojaki sposób. Pierwszy z nich dotyczy rozwijania form w zakresie już istniejących regulacji prawnych. Spoczywa on na barkach podstawowych pracowników pomocy społecznej i ich bezpośrednich przełożonych. Dzięki krótkiemu dystansowi i możliwości reakcji w samo centrum problemu mają oni możliwość usprawnienia systemu i sprawdzenia, które jego elementy są najskuteczniejsze i spotykają się z pozytywnym odbiorem. Drugi poziom rozwoju form pomocy społeczne dotyczy Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Informacje jakie posiada ministerstwo i możliwość wpływu na finanse przyznawane na politykę społeczną pozwala w sposób centralny zarówno kreować jak i analizować zasadność podjętych działań i ich skuteczność. Ważną rolę w tematyce społecznej odgrywa również czynnik ludzki. Tutaj również można zaobserwować dwuwymiarowość tego zagadnienia. Pierwszy z nich dotyczy podejścia szeregowych pracowników do ich obowiązków. Osobiste zaangażowanie i dbałość o finanse publiczne jest tutaj elementem który w sposób zasadniczy wysuwa się jako priorytet. Przez zaangażowanie w pracę rozumie się tutaj rzeczywistą pomoc tym, którzy jej potrzebują i przekazanie jej we właściwej formie. Jak ważny jest to element zostanie ukazane w dalszej części pracy. Drugi poziom dotyczy beneficjentów pomocy. Pytania, które się tutaj nasuwają to czy są to faktycznie te osoby, które potrzebują tej pomocy i czy we właściwy sposób została ona im przekazana. Do całościowego zrozumienia istoty pomocy społeczne należy jeszcze skupić się nad celami jakie ma osiągać. Przede wszystkim są to:  wsparcie osób i rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji losowej oraz pomoc w powrocie do samodzielnej egzystencji w społeczeństwie, oraz w warunkach pozwalających na godne życie, które nie odbiega od norm uznanych społecznie za nieuwłaczające godności człowieka;  zapewnienie dochodu określanego jako minimum socjalne, ustalane w oparciu o średnie dochody społeczeństwa - dla osób, które nie mają żadnych źródeł

12 dochodów, bądź o niskich dochodach tzn. takich, które nie pozwalają na zaspokojenie wszystkich potrzeb, a także osobą starszym niepełnosprawnym;  zapewnienie profesjonalnej pomocy i wsparcia rodzinom i osobą, które dotknięte zostały skutkami patologii społecznej, w tym przemocą w rodzinie, alkoholizmem czy narkomanią;  integracja osób wykluczonych społecznie z życia codziennego tj. osób w wieku poprodukcyjnym, samotnych, niepełnosprawnych zarówno fizycznie jak i psychicznie ze środowiskiem;  stworzenie sieci usług socjalnych odpowiadającym potrzebom w tym zakresie. Zadania społeczne zostały podzielone ze względu na podmiot który je realizują, oraz na zadania własne i zlecone. Ich podział obrazuje poniższy rysunek. Rysunek 1. Podział zadań społecznych. Źródło: opracowanie własne. Na poziomie ministerstwa są to zadania typu kreowania polityki społecznej, zlecanie i finansowanie badań oraz analiz w obszarze pomocy społecznej, monitorowanie standardów i analiza skuteczności działania. Dodatkowo prowadzi nadzór merytoryczny nad szkoleniami i specjalizacją w zawodzie pracownik socjalny dla wykształcenia kompetentnej kadry. Kolejna działalność dotyczy sfery finansowej i skupia się na opracowaniu i finansowaniu programów osłonowych oraz wspieranie programów które realizowane są przez samorządy lub inne podmioty uprawnione. ZADANIA CENTRALNE - MPIPS ZADANIA SZCZEBLA WOJEWÓDZKIEGO – SAMORZĄD I WOJEWODA ZADANIA SZCZEBLA POWIATOWEGO – STAROSTA I RADA POWIATU ZADANIA SZCZEBLA LOKALNEGO – URZĘDY MIASTA I GMINY

13 Na szczeblu wojewódzkim realizuje się zadanie przydzielone do realizacji przez samorząd województwa jak i wojewodów. Samorząd odpowiada za opracowanie, aktualizację i realizację strategii wojewódzkiej obejmującej politykę społeczną. Na ich barkach spoczywa również sporządzanie sprawozdań z bieżącej działalności oraz przekazywanie wyników wojewodom. Ważnym elementem jest określanie oceny zasobów pomocy społecznej na podstawie lokalnej analizy sytuacji demograficznej i społecznej. Bazą są oceny sporządzone przez gminy i powiaty wchodzące w skład województwa, które ujmują kwestie i problemy społeczne wynikające z przyjętej strategii. Realizacja zadań pomocy społecznej na gruncie lokalnym rozpoczyna się na poziomie powiatów. Są to jednostki samorządu terytorialnego, które są bliżej społeczności i jej problemów niż minister czy też wojewoda. Do ich zadań należy między innymi przyznawanie pomocy pieniężnej na usamodzielnienie, a także możliwość kontynuowania nauki osobom, które opuszczają domy pomocy społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie, specjalne ośrodki wychowawcze czy rodziny zastępcze oraz schroniska dla nieletnich. Powiat pomaga również w integracji ze środowiskiem takich osób. Wsparcie kierowane jest ponadto do cudzoziemców, którzy w naszym kraju uzyskali status uchodźcy. Na terenie powiatu prowadzone są też ośrodki interwencji kryzysowej, w których pomoc mogą uzyskać osoby jej potrzebujące. Gmina, jako najmniejsza jednostka samorządowa otrzymała w zakres swoich obowiązków dotyczących pomocy społecznej najwięcej zadań. Na szczeblu gminnym zadania te wykonują gminne lub miejskie ośrodki pomocy społecznej, które mają bezpośredni kontakt z ludźmi oraz problemami, które występują lokalnie. Ustawa o pomocy społecznej nałożyła na gminy trzy rodzaje zadań:  zadania własne;  zadania własne o charakterze obowiązkowym;  zadania zlecone z zakresu administracji rządowej realizowane przez gminę. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej do zadań własnych gminy należy przyznawanie i wypłacanie: zasiłków specjalnych celowych oraz pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie w formie zasiłków, pożyczek oraz pomocy w naturze. W gestii organów pomocy społecznej leży również prowadzenie oraz zapewnianie miejsca osobom potrzebującym w domach pomocy społecznej oraz ośrodkach wsparcia. Ponadto do tego rodzaju zadań należy również współpraca z powiatowym urzędem pracy w zakresie upowszechniania ofert pracy oraz informacji o wolnych miejscach pracy czy o usługach

14 poradnictwa zawodowego czy o szkoleniach [Ustawa o pomocy społecznej tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 182]. Zadaniami własnymi gminy, które mają charakter obowiązkowy prócz przyznawania i wypłacania różnego rodzaju zasiłków jest także opracowywanie i realizacja gminnej strategii, która ma pomóc w rozwiązywaniu problemów społecznych. Szczególny nacisk kładzie się na programy pomocy społecznej oraz profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, a ich celem jest integracja osób i rodzin zagrożonych tymi problemami. Należy także zaznaczyć, że ośrodki pomocy na terenie gmin zajmują się organizowaniem i świadczeniem usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania osób potrzebujących pomocy. Zazwyczaj są to ludzie starsi, schorowani, którzy nie są w stanie radzić sobie z codziennym sprawami, bez wsparcia drugiej osoby. Istotną formą pomocy ze strony gminy jest dożywianie dzieci w szkołach. Dzięki tej formie pomocy dzieci z ubogich rodzin, mogą w szkole zjeść za darmo posiłek, którego przygotowanie refinansowane jest przez gminę. Kolejnym zadaniem własnym gminy o charakterze obowiązkowym jest pomoc osobom, które po odbyciu kary pozbawienia wolności mają trudności w ponownym przystosowaniu się do życia w społeczeństwie. Pomoc zapewniana jest osobom bezdomnym, w formie gwarantowania mieszkań komunalnych lub kierowania do domów pomocy społecznej i ponoszenia odpłatności za pobyt mieszkańca w tym domu. Na gminę nałożono też obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osobę, która decyduje się na rezygnację z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad ciężko lub długotrwale chorym członkiem rodziny. Zadania zlecone z zakresu administracji rządowej realizowane przez gminę nie są tak rozbudowane jak wyżej wymienione. Zaliczyć możemy do nich przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych, na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową bądź ekologiczną, co jednak ma miejsce stosunkowo rzadko. Gminy są zobowiązane przez administrację państwową do realizacji zadań, które wynikają z rządowych programów pomocy społecznej. Programy te mają na celu ochronę poziomu życie osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia [Augustyniak 2012, s.50]. Gminy na zadania zlecone otrzymują środki z budżetu państwa. Wykonywanie przez gminę zadań zleconych powoduje, że posiada ona dwoisty charakter – wspólnoty samorządowej oraz jednostki wykonawczej administracji rządowej [Niemiec 1991, s. 17]. Na zadania własne obowiązkowe gmina musi znaleźć fundusze samodzielnie.

15 Trudności gmin w dokonywaniu hierarchii potrzeb społecznych i ustalaniu pierwszeństwa ich zaspakajania podkreślał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. Zdaniem NSA organy pomocy społecznej działając w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określoną, muszą w wyznaczonych granicach realizować swe ustawowe cele. Wymaga to realistycznej oceny możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Racjonalne gospodarowanie posiadanymi środkami finansowymi wymaga określenia, które z potrzeb muszą być zaspokajane niezbędnie i w jaki sposób [wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2002 roku]. 1.3. Rodzaje świadczeń z pomocy społecznej i kryteria ich przyznawania Świadczenia z pomocy społeczne generalnie dzielą się na dwa rodzaje: pieniężne i niepieniężne. Wśród form pomocy finansowej dominują zasiłki. Zgodnie z art. 36 pkt.1 ustawy o pomocy społecznej świadczeniami pieniężnymi są:  zasiłek stały;  zasiłek okresowy;  zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy;  zasiłek i pożyczka na ekonomiczne usamodzielnienie;  świadczenie pieniężne na utrzymanie i pokrycie wydatków związanych z nauką języka polskiego dla cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą. Zasiłek stały jest świadczeniem o charakterze obligatoryjnym. Przysługuje osobom które są całkowicie niezdolne do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, spełniającym kryterium dochodowe. Stanowi uzupełnienie dochodu tych osób do kryterium ustawowego. Obecne kryteria ustawowe przewidują, że nie może to być kwota niższa niż 30 zł miesięcznie. W przypadku posiadania innych świadczeń socjalnych np. renty socjalnej – świadczenie nie przysługuje. Zasiłek okresowy jest drugim środkiem realizacji polityki społecznej. Przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Przeznaczony jest w szczególności dla osób samotnych spełniających kryterium dochodowe, rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny.

16 Zasiłek celowy to świadczenie fakultatywne przyznawane na podstawie zidentyfikowanych potrzeb bytowych. Można do nich zaliczyć wydatki na pokrycie zakupów leków, żywności, leczenia a także kosztów pogrzebu. Są przyznawane osobą zgłaszających się do pracowników socajalych jednostek pomocy społecznej np. MOPS. Dodatkowo osobom bezdomnym i innym osobom nieposiadającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń zdrowotnych, może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne. Zasiłek celowy przyznawany jest także na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego i przyznawany jest niezależnie od dochodu oraz nie może podlegać zwrotowi, Inną odmianą zasiłku celowego jest zasiłek na pokrycie wydatków z klęską żywiołową lub ekologiczną. Przyznawany jest w przypadku wystąpienia zawartych w nazwie przesłanek, również niezależnie od dochodu oraz bezzwrotnie. Specjalny zasiłek celowy jest świadczeniem przysługującym na podstawie art. 41, ustawy o pomocy społecznej i może być przyznane w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium ustawowe – w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny. Pomoc na ekonomiczne usamodzielnienie jest to świadczenie o charakterze fakultatywnym, może być przyznane w formie pieniężnej – zarówno w formie jednorazowego zasiłku celowego jak i nieoprocentowanej pożyczki. W przypadku drugiego rozwiązania istnieje możliwość umorzenia, całości lub części zobowiązania pod warunkiem osiągnięcia celu pomocy społecznej w sposób szybszy niż zakładano. Pomoc może zostać również udzielona w formie rzeczowej polegającej na np. udostępnieniu maszyn i narzędzi niezbędnych do pracy, które pozwolą stworzyć możliwość zorganizowania własnego warsztatu pracy lub pozwolą ułatwić pracę osobom niepełnosprawnym. Do świadczeń w formie niepieniężnej zaliczane są:  praca socjalna mająca na celu lepszą adaptację osób, rodzin, grup i środowisk społecznych, w jakim żyją oraz rozwijanie poczucia godności osobistej i odpowiedzialności jednostek na drodze do odwołania się do potencjalnej możliwości poszczególnych osób do powiązań między profesjonalnych, a także do sił i środków społecznych [Sierpowska 2012, s.55-56],  składki na ubezpieczenia zdrowotne;

17  składki na ubezpieczenia społeczne za osobę, która zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej i osobistej opieki nad chorym członkiem rodziny [Leśniak 1999, s.69];  pomoc rzeczowa w celu usamodzielnienia ekonomicznego;  doradztwo specjalistyczne;  sprawienie pogrzebu;  interwencja kryzysowa;  posiłek;  schronienie;  usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz w ośrodkach wsparcia i rodzinnych domach pomocy;  mieszkanie chronione;  pobyt i usługi w domu pomocy społecznej;  pomoc w uzyskaniu zatrudnienia oraz zagospodarowania w formie rzeczowej dla osób usamodzielnionych;  szkolenia, poradnictwo rodzinne i terapia rodzinna prowadzona przez ośrodki adaptacyjno-opiekuńcze [mpips.gov.pl]. Przechodząc do charakterystyki niepieniężnych środków pomocy można przeanalizować niektóre z nich. Do podstawowych należy m. in. pomoc w postaci schronienia, posiłku, odzieży, które ośrodek pomocy społecznej jest zobligowany udzielić osobom tego potrzebującym. Pod pojęciem udzielenia schronienia rozumie się znalezienie i przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego, w placówkach typu schroniska, noclegownie, domy dla bezdomnych oraz każdym innym w którym zapewnia się schronienie tym osobom. Dodatkowo dla dzieci i młodzieży przyznawana jest pomoc w formie ciepłego posiłku (jego zakupu) raz dziennie podczas obowiązkowej nauki szkolnej. Sprawienie pogrzebu to pomoc obejmująca organizację pogrzebu w sposób ustalony przez gminę. Jest to zadanie własne gminy i ma charakter obowiązkowy. Bardzo ważnym aspektem jest sprawienie pogrzebu zgodnie z wyznaniem zmarłego i zachowaniem tradycji przyjętych w środowisku zmarłego. Kolejnym bardzo ważnym aspektem działania pomocy społecznej w Polsce jest poradnictwo oraz pomoc o charakterze instytucjonalnym. Dotyczy ona głównie ośrodków

18 pomocy społecznej, które odpowiadają za pomoc za równo socjalną jak i specjalistyczne poradnictwo, w szczególności prawne, psychologiczne i pedagogiczne. Pracownicy socjalni udzielają również pomocy w bieżącym załatwianiu spraw urzędowych oraz wsparcia w utrzymywaniu kontaktów z otoczeniem. Jeśli sytuacja jest na tyle poważna, że wsparcie nie może zostać udzielone w miejscu zamieszkania wtedy czyni się starania mające na celu umieszczenie interesanta w domu pomocy społecznej tzn. w placówce zapewniającej całodobową opiekę [mpips.gov.pl]. Zadania z zakresu opieki nad dzieckiem i rodziną dotyczą punktów realizowanych w różnych formach. Oparte są o ramy prawa rodzinnego i opiekuńczego oraz system ubezpieczeń społecznych i pomocy społecznej. Ten charakter pomocy jest określany jako nadrzędny ze względu na podmiotowość dziecka i rodziny. Dotyczy ona uwzględnienia praw dziecka i życia w rodzinie oraz powrotu do rodziny naturalnej. Taki stan rzeczy motywowany jest przez chęć zapewnienia stabilnego środowiska wychowawczego, a także utrzymania osobistych kontaktów z rodziną. Działania podejmowane przez opiekę społeczną powinny być motywowane zarówno ze strony prawnej jak i światopoglądowej chęcią wyczerpania wszelkich możliwych sposobów mających na celu nierozdzielania rodzin jako podstawowych komórek społecznych [Sierpowska 2012, s. 152-153]. Ochrona dzieci i zapewnienie im niezbędnej opieki, a w szczególności tym pozbawionym wsparcia własnych rodzin odbywa się poprzez:  organizowanie opieki w rodzinach zastępczych;  zapewnienie opieki w placówkach opiekuńczo-wychowawczych;  pomoc w integracji ze środowiskiem dla osób mających trudności w przystosowaniu się do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo-wychowawcze typu rodzinnego i socjalizacyjnego, w tym pomocy w uzyskaniu mieszkania;  szkolenia, specjalistyczne poradnictwo rodzinne oraz terapie prowadzone przez powiatowe centra pomocy rodzinie. Powyższa sytuacja dotyczy osób niemających bliskich, którzy zgodnie z obowiązkiem alimentacyjnym są zobligowani do udzielenia podstawowego wsparcia. Biorąc pod uwagę formy wsparcia finansowe i niefinansowe założenie mocodawców jest takie, aby jak największą rolę odgrywały działania o charakterze niepieniężnym. Jest to spowodowane chęcią jak największej efektywności podejmowanych działań. Czynnikiem motywującym do tego typu działań jest mocno ograniczona pula środków finansowych przeznaczonych na

19 działania o charakterze pomocy społecznej. Jak pokazują doświadczenia środki bezpośrednio kierowane do rodzin nie charakteryzują się tak dużą efektywnością, co więcej istnieje spora grupa osób, która wykorzystuje system pomocy w celu osiągnięcia korzyści finansowych. Jak już wcześniej wspomniano, większość zasiłków przyznawana jest osobom o niskich dochodach lub w szczególnej sytuacji życiowej. Polska jest krajem w którym da się zaobserwować wiele problemów społecznych. Kwestią na którą warto zwrócić uwagę jest fakt podziału społecznego ze względu na majętność poszczególnych osób. Z tego powodu można zauważyć, że pomoc społeczna dotyczy głównie osób najmniej zamożnych lub borykających się z różnymi problemami. Taki stan rzeczy doprowadził do sklasyfikowania i sporządzenia kryteriów jednostek, której podlegają tej właśnie pomocy. Są to osoby dotknięte:  bezrobociem;  ubóstwem;  macierzyństwem lub wielodzietnością;  bezradnością;  konfliktami rodzinnymi;  trudnościami emocjonalnymi i psychicznymi;  trudnościami wychowawczymi;  przemocą fizyczną i psychiczną;  uzależnieniami;  z powodu zdarzeń losowych, sytuacji kryzysowych, klęsk żywiołowych lub ekologicznych;  trudności w przystosowaniu i integracji. Jak już wcześniej wspomniano prawo do świadczeń pieniężnych uzależnione jest od dochodu. Przysługuje ono osobom i rodzinom. Za rodzinę uważa się osoby spokrewnione i niespokrewnione, pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Próg dochodowy nazywany jest progiem interwencji socjalnej. Obecnie wynosi on:  dla osób samotnie gospodarujących 542,00 zł;  dla osób w rodzinie 456,00 zł.

20 1.4. Struktura wydatków na szczeblu centralnym i gminnym. Analizując strukturę wydatków w pracy uwzględniono podział na wydatki na szczeblu gminny i centralnym. Na szczeblu centralnym wydatki są określane w budżecie państwa i przyjmowane przez parlament w formie ustawy budżetowej. Coroczne sprawozdanie z budżetu jest przyjmowane przez Sejm. Dodatkowym organem sprawującym kontrolę nad wydatkami na szczeblu państwowym jest Najwyższa Izba Kontroli. Na podstawie jej sprawozdania dokonano analizy wielkości oraz znaczenia pomocy społeczne w strukturach wydatków państwa. Całość obrazuje poniższa tabela. Tabela 1. Budżet państwa (wysokość nakładów finansowych w mld zł i procentach) w roku 2013. Dział w mld zł % budżetu Ogółem 699,2 100 Obowiązkowe ubezpieczenia społeczne 220,4 31,5 Ochrona zdrowia 75,3 10,8 Oświata i wychowanie 52,7 7,5 Transport i łączność 47,0 6,7 Obsługa długu publicznego 45,4 6,5 Rolnictwo i łowiectwo 33,3 4,8 Administracja publiczna 27,8 4,0 Pomoc społeczna 22,2 3,2 Szkolnictwo wyższe 21,5 3,1 Różne rozliczenia 20,2 2,9 Pozostałe zadania z zak. pomocy społecznej 19,7 2,8 Obrona narodowa 19,1 2,7 Bezp. Publiczne i ochrona przeciwpożarowa 15,1 2,2 Gospodarka komunalna i ochrona środowiska 15,0 2,1 Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego 10,2 1,5 Gospodarka mieszkaniowa 10,1 1,4 Wymiar sprawiedliwości 10,0 1,4 Pozostałe działy 34,2 4,9 Źródło: Opracowanie własne na podstawie raportu NIK (https://www.nik.gov.pl/plik/id,6907.pdf.)

21 Biorąc pod uwagę wysokość budżetu państwa, środki przeznaczone na pomoc społeczną stanowią zaledwie 3,2% całości budżetu. Przechodząc jednak do analizy finansowej można zauważyć, że jest to kwota 22 mld złotych. Doliczając do niej pozostałe zadania z zakresu pomocy społecznej kwota przekracza 40 mld zł co daje ponad 6% całości budżetu. Poprzez analizę powyższych kwot nasuwa się wniosek, że corocznie przeznaczane są ogromne sumy na te działy budżetu. Taki stan rzeczy wymaga efektywnego i racjonalnego podejścia do tematu. Elementem, który za to odpowiada są jednostki samorządu terytorialnego. Rozpatrując wydatki jednostek samorządu terytorialnego na dział pomoc społeczna należy przyjrzeć się wydatkom poszczególnych województw, a szczególnie Województwa Wielkopolskiego, gdzie położona jest Gmina Dobrzyca, która będzie poddana dalszej analizie. Środki z budżetu centralnego są rozdysponowywane na szesnaście województw według potrzeb. Nie bez znaczenia jest również liczba mieszkańców danego obszaru i poziom ich zamożności. Wpływ na zapotrzebowanie mają czynniki zarówno społeczne, jak i ekonomiczne. Biorąc pod uwagę czynniki społeczne można wymienić tutaj dostęp do wykształcenia, strukturę wieku na danym terenie oraz położenie, wielkość miejscowości zamieszania czy liczba członków rodziny. Głównymi czynnikami ekonomicznymi determinującymi pomoc społeczną są np. stopa bezrobocia na danym terenie, wysokość zarobków czy bliskość terenów przemysłowych. Wykres 1. Wydatki na pomoc społeczną wg województw w 2013 roku w tys. złotych. 0 50 100 150 200 250 300 350 400 Mazowieckie Śłąskie Wielkopolskie Kujawsko -Pomorskie Pomorskie Dolnośląskie Łódzkie Warmińsko - Mazurskie Małopolskie Podkarpackie Zachodniopomorskie Lubelskie Świętokrzyskie Podlaskie Lubuskie Opolskie Opracowanie własne na podstawie: Główny Urząd Statystyczny: Pomoc Społeczna i opieka nad dzieckiem i rodziną w 2013 roku.

22 Z powyższego wykresu można zauważyć bardzo duży wpływ liczby mieszkańców poszczególnych województw na wysokość wydatków na pomoc społeczną. Nie jest to jednak regułą na co wskazuje wysoka pozycja Województwa Kujawsko-Pomorskiego, które przeznacza rocznie (dane z roku 2013) 288 mln złotych, co daje jej czwarte miejsce w skali kraju. Jeśli zaś chodzi o liczbę ludności, plasuje się dopiero na 10 pozycji. Z drugiej strony można zauważyć Województwo Małopolskie, które jest czwartym pod względem zaludnienia, a przeznacza środki rzędu 225 mln złotych (dziewiąte miejsce w Polsce). Sytuacja ta pokazuje zróżnicowanie beneficjentów, ich lokalizacji lub też podejścia do pomocy społecznej. Pojawiają się również pytania takie jak to czy jest to wynikiem efektywniejszego wykorzystania środków w niektórych województwach, czy też błędnego gospodarowania w pozostałych. Na te pytania postaramy się odpowiedzieć na przykładzie Gminy Dobrzyca w dalszej części pracy. Kolejnym etapem analizy będzie diagnoza i graficzne przedstawienie wydatków na poziomie gmin. Pozwoli ona na ukazanie znaczenia gminy dla beneficjentów pomocy społecznej, jak i ukaże jak wielkim wydatkiem są zadania z tego zakresu dla podstawowej jednostki samorządowej. Organy te odpowiadają za realizację polityki państwa i to na ich barkach spoczywa obowiązek finansowania i odpowiedniego wydatkowania środków. Poniższy wykres przedstawia zróżnicowanie wydatków gmin z podziałem na działy Wykres 2. Struktura wydatków gmin wg działów 2013 r. Źródło: opracowanie własne na podstawie Sprawozdania z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2013 r. informacja o wykonaniu budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

23 Biorąc pod uwagę budżet na poziomie gminy możemy zauważyć, że obciążenie z tytułu pomocy społecznej stanowi ponad 16% całości budżetu jakim dysponują gminy. Porównując do ok. 3% w budżecie państwa możemy uzyskać dwie informacje. Pierwsza z nich mówi nam że to ta jednostka odpowiada w głównej mierze za realizację zadania pomocy najuboższym warstwom społecznym. Powodem tego jest fakt, iż to właśnie gmina jako najmniejsza jednostka samorządu terytorialnego jest najbliżej ludzi i ich problemów. Druga zaś mówi nam, że niemal co piąta złotówka z budżetów gmin przeznaczana jest na realizację zadań z zakresu pomocy społecznej. Ważnym elementem w analizie sytuacji z jaką mamy do czynienia w przypadku wpływu wydatków na pomoc społeczną w odniesieniu do ogółu wydatków jest porównanie wysokości tych dwóch wartości na przestrzeni kilku lat i zobrazowanie czy wzrost bądź też spadek jest w jakikolwiek sposób powiązany. Oprócz ukazania za pomocą liczb danych z tego zakresu należy również spojrzeć na istotę problemu poprzez pryzmat legislacyjny. Oznacza to, że zmniejszenie bądź też zwiększenie wydatków nie musi być związane z efektywnością działań lecz jest wynikiem zmian w prawie. Mając ogólny pogląd na wysokość wydatków na dział pomoc społeczna w Polsce, w poszczególnych województwach, a także na poziomie wszystkich gmin można przejść do analizy środków wydatkowanych na ten dział w Gminie Dobrzyca. Analiza obejmuje lata 2010-2014. Wysokość wydatków na działy: pomoc społeczna (dział 852) i pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej (dział 853) poszczególnych latach oraz wydatki ogółem Gminy Dobrzyca pokazano w Tabeli 2 oraz na Wykresie 3. Tabela 2. Wydatki ogółem Gminy Dobrzyca oraz na działy pomoc społeczna i pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej w latach 2010-2014. Wyszczególnienie Lata 2010 2011 2012 2013 2014 Wydatki ogółem 23 300 578 24 941 458 27 708 932 24 161 128 22 144 383 w tym. na dział 852 i 853 5 526 092 4 547 588 4 758 004 4 701 067 4 896 258 Źródło: opracowanie własne na podstawie: Sprawozdania z wykonania budżetu gminy Dobrzyca w latach 2010-2014.

24 Wykres 3. Procentowy udział wydatków na działy pomoc społeczna i pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej w wydatkach ogółem. 22% 78% 24% 18% 17% 19% 81% 83%82%76% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 2010 2011 2012 2013 2014 Wydatki ogółem Wydatki na dział pomoc społeczna i pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej Źródło: opracowanie własne na podstawie: Sprawozdania z wykonania budżetu gminy Dobrzyca w latach 2010-2014. Analizując dane ujęte w Tabeli 2 oraz na Wykresie 3 można wyraźnie zauważyć, że wydatki na pomoc społeczną kształtują się w latach 2010-2014 na podobnym poziomie. Jest to średnio 20% ogólnych wydatków ponoszonych przez Gminę Dobrzyca. Udowadnia to wcześniej postawioną tezę, iż zadania z zakresu pomocy społecznej spoczywają głównie na barkach gmin. Podsumowując, należy przypomnieć, że według definicji pomoc społeczna to „Instytucja polityki społecznej państwa, mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości” [Ustawa o pomocy społecznej Dz.U. z 2013 r. poz. 182]. Istota i zakres pomocy społecznej zostały jasno określone w ustawie z dnia 23 listopada 2003 roku o pomocy społecznej. Autorzy skupili się na scharakteryzowaniu zadań, definicji poszczególnych elementów, jak i diagnozie otoczenia. Głównym zadaniem określonym w akcie prawnym jest reagowanie na negatywne zjawiska w społeczeństwie, a w szczególności jej podstawowej komórce czyli rodzinie. Po okresie kilku lat od momentu wprowadzenia ustawy, należy zwrócić uwagę na jej efektywność i realizację zamierzeń. Wyniki badań Eurostatu z 2010 roku wskazały, że

25 ogólny wskaźnik mówiący o ubóstwie jest wyższy niż średnia unijna. Badania pokazały również, że problem dotyczy głownie osób poniżej osiemnastego roku życia. Co więcej sposobem na rozwiązanie problemów jest neutralizacja zjawiska ubóstwa w tej grupie wiekowej. Przechodząc do oceny działań ustawodawcy jak i Jednostek Samorządu Terytorialnego należy zwrócić uwagę na fakt, że zgodnie z założeniami ustawy największy ciężar realizacji zadań spoczywa na gminach, czyli podstawowych jednostkach struktur państwa. Dzięki bliskości tej jednostki w stosunku do beneficjentów, ustawodawca chciał zagwarantować skuteczność wydatkowania środków i zwiększyć efektywność.