Stanisław Owsiak - Finanse Publiczne teoria i pratyka (książka).pdf

TEORIA I PRAKTYKA Stanisław  Owsiak Wydanie drugie, uaktualnione Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2001

Okładkę  i  strony  tytułowe  projektował  Dariusz  Maślanka Redaktor Ewa  Szczepańska Redaktor techniczny Danuta Jezierska-Żaczek Copyright  © by Wydawnictwo Naukowe PWN SA Warszawa 1997 ISBN 83-01-12783-X Wydawnictwo Naukowe PWN SA ul. Miodowa 10, 00-251 Warszawa tel.: (0-22) 695-43-21 faks: (0-22) 826-71-63 e-mail: pwn@pwn.com.pl http://www.pwn.com.pl

Spis  treści Wstęp............................................. Część  pierwsza.  PODSTAWY  TEORII  FINANSÓW  PUBLICZNYCH '  Rozdział  1.  Przedmiot  nauki  o  finansach  publicznych................. 1. Pojęcie  nauki  o  finansach  publicznych.................... 2. Kategoria potrzeb zbiorowych......................... 3. Dobro publiczne................................ 4.    Dobro      społeczne...........c..................... 5. Finanse  publiczne  jako  przedmiot  zainteresowania  różnych  dyscyplin  .  .  .   Rozdział  2.  Przegląd  ważniejszych  teorii  finansów  publicznych      ........... 1.    Znaczenie  teorii  finansów  publicznych.................... 2. Okres przedkapitalistyczny........................... 3. Finanse publiczne w okresie powstawania kapitalizmu........... 4.    Liberalna  myśl  finansowa........................... 5.    Ortodoksyjna  teoria  finansów  publicznych.................. 6.    Pierwsze  próby  interwencjonizmu fiskalnego................. 7. Rewolucja keynesowska............................ 8.    Neokeynesowskie  teorie  finansów  publicznych................ 8.1. Zalecenia A.H. Hansena......................... 8.2.    Koncepcja  finansów  funkcjonalnych  A. Lernera........... 8.3.    Teorie  finansów  publicznych  według  J.M.  Buchanana......... 9. Neoliberalizm i nowy konserwatyzm fiskalny.........■........ Rozdział  3.  Funkcje  finansów  publicznych      ...................... 1. Rodzaje funkcji................................ 2. Funkcja alokacyjna.............................. '.' 3. Funkcja redystrybucyjna............................ 4./Funkcja stabilizacyjna............................ 5,/Problem  sprzeczności  między  funkcjami  finansów  publicznych....... Rozdział  4.  Elementy  teorii  wyboru  publicznego................... 1. Mechanizm alokacji dobra prywatnego i dobra publicznego....... 2. Cele i przedmiot wyboru publicznego.................... 3. Istota wyboru publicznego.......................... 4. Sposoby wyrażania  preferencji  w  sprawach  publicznych.......... 5.    Kryterium  kosztów  i  korzyści......................... 6.    Zasady  ustalania  wyników  glosowania  w  sprawach  publicznych..... 7. Paradoks wyborczy..............................

ozdz 'ał  5. System  finansów  publicznych.....................'. . . . 85 - 1. Sektor publiczny a finanse publiczne..................... 85 2.    Struktura  systemu  finansów  publicznych................... £$ 3.    Budżet  państwa................................. \.9& 3.1.    Pojęcie  budżetu  państwa......................... 91 3.2.    Rozwój  budżetu  państwa......................... 92 ,  3.3.  Cechy  budżetu  państwa.......................... 100 , 3.4. Funkcje budżetu  państwa......................... 102 ._,,  3.5.  Zasady  budżetowe............................. 108, (4.. Finanse regionalne................................ 112 4.1.    Przesłanki  decentralizacji  finansów  publicznych............. 112 4.2.    Podział  kompetencji  władz  podstawą  decentralizacji  finansów  publicznych ..................................... 114 4.3.    Finansowe  podstawy  działalności  władz  regionalnych.......... 120 4.4.    Mechanizm  kształtowania  finansowych  zasobów  regionu........ 121 5. Finanse lokalne................................. 122 5.1.    Granice  autonomii  władz  samorządowych................ 122 5.2.    Finansowe  podstawy  autonomii  władz  samorządowych......... 126 s^3, Rodzaje publicznych funduszy lokalnych................. 128 ., 6. Publiczne fundusze celowe............................ 130 6.1.    Pojęcie  funduszu  celowego......................... 130 6.2. Funkcje funduszy celowych........................ 131 6.3. Rodzaje funduszy celowych........................ 134 i  7.  Finanse  ubezpieczeń  społecznych........................ 136 7.1.    Obowiązki  państwa  w  zakresie  ubezpieczeń................ 136 7.2.    Wpływ  ubezpieczeń  emerytalno-rentowych  na  gospodarkę  i  finanse publiczne ..................................... 139 8.    System  finansowy  ubezpieczeń  zdrowotnych.................. 143 9. Ubezpieczenie od bezrobocia.......................... 144 10.  Finanse  agencji  władz  publicznych....................... 145 Rozdział  6.  Dochody  publiczne............................... 147 1.    Przyczyny  gromadzenia  dochodów  publicznych................ 147 Ł  Rodzaje  dochodów  publicznych......................... 151 3) Podatek...................................... 154 3.1.    Pojęcie  podatku............................... 154 3.2.    Rodzaje      podatków............................. 155 3.3. Technika podatkowa............................ 160 4.    Opłaty....................................... 162 J^  Cła......................................... 164 Rozdział  TT  Gospodarcze  i  społeczne  skutki  podatków................. 166 |!>>Zasady podatkowe................................ 166 2. Podatek a alokacja  zasobów  w  gospodarce  rynkowej............. 169 3.    Rynkowe  reakcje  podmiotów  na  podatek................... 171 4. Zjawisko podatkowego spustoszenia...................... 177 5.    Wpływ  podatków  na  oszczędności  i  inwestycje................. 179 6.    Redystrybucyjne  skutki  podatków....................... 180 '7. Granice opodatkowania............................. 184 8.    Przerzucalność      podatków............................ 186 9. Ucieczka przed podatkami............................ 189 10.  Cechy  współczesnego  systemu  podatkowego.................. 191 —"ŁUZla, 8 Wydatki publiczne............................... 196 J 1.  Istota  wydatków  publicznych.......................... 196 .  2.  Rodzaje  wydatków  publicznych......................... 202 6

(3- Problem  racjonalizacji  wydatków  publicznych................ 206 3.1.    Dwie  płaszczyzny  racjonalizacji  wydatków  publicznych  .  ........ 206 3.2.    Efektywność  wydatków  publicznych................... 208 •  3.3.  Oszczędności  w  wydatkach  publicznych................. 211 4>  Metody  racjonalizacji  wydatków  publicznych................. 212 4.1.    Metody  kształtowania  wydatków  publicznych  - aspekt makroekonomiczny ..................................... 212 4.2.    Programowanie  budżetowe........................ 215 4.3.    Budżet  jako  narzędzie  zarządzania  i  racjonalizacji  wydatków  jednostek  publicznych          ................................ 219 Rozdział      9.  Równowaga  budżetowa      ........................... 221 4 1.  Istota  równowagi  budżetowej......................... 221 (5J)Czynniki  równowagi  budżetowej........................ 223 3.    Mnożnik  zrównoważonego  budżetu...................... 227 4.    Rodzaje  sald  budżetowych........................... 233 ©Mechanizm  powstawania  deficytu  budżetowego............... 236 'to^Ekonomiczne  rodzaje  deficytu  budżetowego................. 238 "■  7.  Równowaga  budżetowa  jako  kryterium  oceny  działalności  władz  publicznych 240 Rozdział      10.  Dług  publiczny      ................................ 251 '          1.  Ekonomiczna  istota  długu  publicznego.................... 251 yQ  Rodzaje  długu  publicznego........................... 252 :f3pPrzyczyny  powstawania  długu  publicznego.................. 256 ,3$  Dylematy  związane  z  zaciąganiem  pożyczek  publicznych.......... 259 jy  Instrumenty  zaciągania  długu  publicznego.................. 262 (6^  jCele  zarządzania  długiem  publicznym..................... 266 7.  Rola  banku  centralnego  w  finansowaniu  długu  publicznego......... 269 7.1.  Przesłanki  zaangażowania  banku  centralnego  w  finansowanie  długu /^^publicznego................................. 269 [''jsSjf  Relacje  między  bankiem  centralnym  a  rządem............. 270 '«»*..  Autonomia  banku  centralnego  względem  rządu............. 271 ;;7.4Ą  Kwestia  własności  banku  centralnego.................. 271 HĄii  Podstawy  współpracy  banku  centralnego  z  rządem  w  zakresie  rozwiązy- \^                wania  problemu  długu  publicznego.................... 272 = 8.  Rola  Banku  Anglii  w  finansowaniu  długu  publicznego........... 273 Rozdział      Ił.  Polityka  fiskalna............................... 281 1. Istota i cele polityki fiskalnej.......................... 281 2.    Narzędzia  polityki  fiskalnej........................... 283 3. Instytucjonalne podstawy polityki fiskalnej.................. 284 4. Aktywna i pasywna polityka fiskalna..................... 286 5.    Cechy  „dobrej"  polityki  fiskalnej....................... 287 Część  druga.  FINANSE  PUBLICZNE  W  OKRESIE  TRANSFORMACJI  W  POLSCE Rozdział    12.  Podstawy  koncepcji  budowy  systemu  finansów  publicznych...... 297 1.    Kryteria  budowy  systemu  finansów  publicznych............... 297 2.    Zmiana  treści  kategorii  finansowych................._..... 300 3.    Trudności  napotykane  w  procesie  budowy  systemu  finansów  publicznych  . 301 4. Zagadnienie zakresu finansów  publicznych.................. 307 Rozdział      13.  Organizowanie  systemu  budżetowego................... 318 1.  Budżet  państwa................................. 318 1.1.    Główne  zasady  tworzenia......................... 318 1.2. Podstawowe  rodzaje  dochodów  i  wydatków  budżetu  państwa..... 322 7

1.3.  Formy  organizacyjne  gospodarki  budżetowej  ...        .......... 326 2.      Budżety    wojewodów............................... 329 3.      Budżety  jednostek  samorządu  terytorialnego ................. 331 4.      Budżety  gmin................................... 333 4.1. Pozycja finansowa gmin.......................... 333 4.2.    Charakterystyka  dochodów  gmin..................... 341 4.3.    Wydatki  z  budżetów  gmin......................... 354 5.    Innowacje  w  systemie  finansów  publicznych.................. 355 5.1.    Budżety  gmin  w  zreformowanym  systemie  finansów  publicznych      ... 357 5.2.    Budżety  powiatów      ............................. 362 5.3.    Budżety  województw        .........................■ 364 Rozdział      14.  Zmiany  w  pozostałych  elementach  systemu  finansów  publicznych      . . 367 1. Reformowanie publicznych funduszy celowych................ 367 1.1.    Ogólne  kierunki  zmian............."............. 367 1.2.    Fundusz  Ubezpieczeń  Społecznych      ................... 371 1.3. Fundusz Emerytalno-Rentowy ................... 374 1.4. Fundusz Prewencji i Rehabilitacji.................... 375 1.5. Fundusz Administracyjny ........................ 37g 1.6. Fundusz Pracy .............................. 376 1.7.      Fundusz  Gwarantowanych  Świadczeń  Pracowniczych      ........ 378 1.8.    Państwowy  Fundusz  Kombatantów        .................. 379 1.9. Fundusz Alimentacyjny ......................... 379 1.10.    Państwowy  Fundusz  Rehabilitacji  Osób  Niepełnosprawnych..... 379 1.11.    Narodowy  Fundusz  Ochrony  Środowiska  i  Gospodarki  Wodnej      .  . 380 1.12. Fundusz Ochrony Gruntów  Rolnych.................. 381 1.13. Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym . . 382 1.14.    Fundusz  Promocji  Twórczości        ..................... 3g2 1.15.    Fundusz  Restrukturyzacji  Górnictwa  Węgla  Kamiennego      ...... 382 2. W poszukiwaniu nowych instytucji publicznych............... 383 2.1.    Kontrowersje  wokół  skarbu  państwa................... 383 2.2.    Rozwój  agencji  władz  publicznych.................... 385 Rozdział      15.  Łagodna  rewolucja  podatkowa....................... 3gg 1. Przesłanki  zmian        ................................ 3g9 2.    Główne  zasady  reformy  systemu  podatkowego................ 391 3. Etapy reformy podatkowej........................... 392 4.    Skutki  łagodnej  rewolucji podatkowej..................... 393 5. Ordynacja podatkowa.............................. 394 6.    Łagodna  rewolucja  podatkowa  i  co  dalej?      .................. 397 Rozdział      16.  Charakterystyka  podatków  centralnych.................. 400 1.    Podatek  dochodowy  od  osób  fizycznych................... 400 2.    Podatek  od  towarów  i  usług  (VAT)...................... 409 2.1.    Przesłanki  wprowadzenia  podatku  VAT................. 409 2.2. Sposoby naliczania i odliczania VAT w  poszczególnych  fazach  procesu  gospodarowania............................. 422 2.3.    Sześć  lat  funkcjonowania  podatku  VAT  - próba  oceny........ 416 3. Podatek akcyzowy............................... 419 4.    Podatek  dochodowy  od  osób  prawnych.................... 42] 5. Inne podatki................................... 427 5.1. Podatek importowy............................ 427 5.2.    Opłata      wyrównawcza........................... 428 5.3. Podatek od gier.............................. 42g 5.4.    Podatek  od  sprzedaży  akcji  w  obrocie  publicznym........... 429 5.5.    Kwestia  opodatkowania  nieuzasadnionego  wzrostu  wynagrodzeń  .  .  . 430 8

Rozdział      17.  Skul.      „mian  w  finansach  publicznych - ocena  ogólna......... 431 1. Przedmiot oceny...................../........... 431 2.    Główne  tendencje  w  sferze  finansów  publicznych............... 433 3.    Kwestia  kryzysu  finansów  publicznych.................... 436 4. Symptomy i  mechanizm  kryzysu  finansów  publicznych  w  okresie  transformacji ....................................... 440 •    5.  Zmiany  w  strukturze  dochodów  budżetowych................ 450 ■    6.  Zmiany  w  strukturze  wydatków  budżetu  państwa.............. 452 Rozdział      18.  Budżet  państwa  a  finansowanie  gospodarki............... 457 i  1.  Koncepcja  wykorzystania  budżetu  państwa  w  restrukturyzacji  gospodarki  . 457 •    2.  Budżetowe  możliwości  kształtowania  gospodarki............... 459 3. Zakres wydatków  budżetowych  na  gospodarkę................ 464, •    4.  Pośrednie  finansowanie  gospodarki  z  budżetu  państwa........... 469 Rozdział      19.  Nierównowaga  w  budżecie  państwa.................... 476 1 1.  Zmiany  w  podejściu  do  równowagi  budżetowej................ 476 ■    2.  Charakter  deficytu  budżetowego  w  Polsce................... 478 •    3.  Zmiany  w  metodzie  i  źródłach  finansowania  deficytu  budżetowego..... 479 Rozdział      20.  Państwo  na  rynkach finansowych..................... 484 1.    Symptomy  aktywności  państwa  w  zakresie  emisji  papierów  wartościowych 484 2. Obligacje..................................... 486 2.1. Obligacje I emisji - 60%......................... 486 2.2. Obligacje II emisji - wymienne  na  akcje  prywatyzowanych  przedsiębiorstw ................................... 486 2.3. Obligacje jednoroczne........................... 487 2.4. Obligacje nominowane w USD...................... 491 2.5. Obligacje konwersyjne .......................... 492 2.6.    Obligacje  na  wdrożenie  umowy  z  Klubem  Londyńskim........ 492 2.7.    Obligacje  o  stałym  oprocentowaniu  (2-letnie, 5-letnie)......... 492 2.8.    Obligacje  państwowej  pożyczki  trzyletniej  o  zmiennej stopie procentowej 495 2.9.    Obligacje  zagranicznej  pożyczki  państwowej  o  terminie  wykupu  13  lipca  2000r..................................... 497 3„  Bony      skarbowe................................. 497 _ 4.; Ocena  działalności  emisyjnej  państwa..................... 498 Rozdział    21.  Dług  publiczny  i  należności  skarbu  państwa............... 502 1.    Powstanie  instytucji  długu  publicznego.................... 502 2.    Należności  i  zobowiązania  skarbu państwa.................. 503 2.1.    Mechanizm  powstawania  należności  i  zobowiązań........... 503 2.2.    Ekonomiczne  skutki  należności  i  zobowiązań.............. 506 2.3.    Analiza  należności............................. 508 2.4. Analiza zobowiązań;;  dług  publiczny        .................. 513 3.    Koszty  obsługi  długu  publicznego....................... 521 4.    Potencjalne  (pozabilansowe)  zobowiązania  skarbu  państwa........ 526 Bibliografia........................................... 529 Indeks nazwisk ........................................ 534 Indeks rzeczowy........................................ 537

Wstęp Praca  poświęcona  jest  finansom  publicznym,  a  więc  tej  dyscyplinie  nauk  ekonomicznych,  która była  nieobecna   w  Polsce  przez  ostatnie  czterdzieści  kilka  lat. W  gospodarce  centralnie  kierowanej,  opartej  na  tzw.  społecznej  własności  środków  produkcji,  w  której   przeważająca  część  funduszy  była  tworzona,  transferowana  i  rozdysponowywana  przez  sektor  uspołeczniony,   nie  było  miejsca  dla  finansów  publicznych,  ani  w  klasycznej  (skarbowej)  postaci,  ani  w  postaci  typowej  dla   nowoczesnej  gospodarki  rynkowej.  Przyczyn  tego  stanu  należy  szukać  przede  wszystkim  w  zagmatwanych  i   nieklarownych  stosunkach  własnościowych,  jak  też  w  specyficznie  pojmowanej  roli  pieniądza  i  finansów  w   socjalistycznym systemie ekonomicznym. Powrót  do  gospodarki  rynkowej  wymagał  więc  przywrócenia  w  praktyce  działalności  prowadzonej  w  ramach   finansów  publicznych.  Gospodarka  rynkowa opiera  się  na  przejrzystych  stosunkach  własnościowych;;  granica   między  tym,  co  prywatne  a  tym,  co  publiczne  jest  ostra.  Wykształcone  stosunki  własnościowe  są  nie  tylko   podstawą  tworzenia  funduszy  publicznych  przy  zastosowaniu  rozmaitych  instrumentów  finansowych i fiskalnych w celu realizacji  funkcji  państwa,  lecz  także  są  niezbędnym  warunkiem  poddania  państwa  (władz   publicznych)  kontroli  społeczeństwa  w  zakresie  wykorzystywania  pieniężnych  środków  publicznych. Książkę  tę  napisałem  opierając  się  na  wieloletniej obserwacji oraz analizie  zjawisk  i  procesów  zachodzących  w   obszarze  finansów  publicznych  wysoko  rozwiniętych  krajów  zachodnich,  studiowaniu  literatury  zagranicznej   (głównie  anglojęzycznej),  dorobku  teoretycznym  polskiej  myśli  skarbowej,  w  tym  zwłaszcza  w międzywojniu.   Przy  wielu  różnicach,  jakie  występowały  między  systemami  ekonomicznymi:  rynkowym  i  centralnie   planowanym,  możliwe  było  także,  w  pewnym  stopniu,  wykorzystanie  wiedzy  o  funkcjonowaniu  systemu   finansowego  państwa.  Należy  również  pamiętać,  że  w przypadku  Polski  zmiany  w  latach  osiemdziesiątych   ewoluowały  wyraźnie  w  kierunku  systemu  finansów  publicznych.  Najoczywistszym  tego  przykładem  może  być 11

proces  uchwalania  budżetu  państwa,  który  cechowała  o.  walka  parlamentarna i polityczna - zjawiska w ostatnich dekadach  nie  istniejące.  W  latach  osiemdziesiątych  następował  też  w  Polsce  wyraźny  proces  zmniejszania  się   stopy redystrybucji dochodu narodowego do poziomu obserwowanego w gospodarce  rynkowej.  Było  to   wynikiem sukcesywnego ograniczania  dotacji  do  przedsiębiorstw  uspołecznionych,  związanego  z  prowadzeniem   przez  państwo  określonej  polityki  cen. Celem  pracy  jest  przedstawienie  w  sposób  usystematyzowany  podstawowej  problematyki  finansów  publicznych   we  współczesnej  gospodarce  rynkowej.  Nie  ze  względu  na  zakres  pracy,  ale  przede  wszystkim  na  przyjętą   metodę  nie  analizuję  i  nie  porównuję  systemów  finansów  publicznych  poszczególnych  krajów,  choć  byłoby  to  i   potrzebne,  i  interesujące.  Zamiarem  moim  jest  więc  opisanie  finansów  publicznych  jako  obiektywnie  istniejącej   kategorii gospodarki rynkowej. W tym sensie praca ma charakter uniwersalny. Tej konwencji nie narusza fakt, że  w  wielu  miejscach  powołuję  się  na  rozwiązania  występujące  w  różnych  krajach  (np.  odnośnie  do  podatków  i   budżetu)  ani też  fakt,  że  druga  część  pracy  została  poświęcona  systemowi  finansów  publicznych  w  Polsce.  W   tym  ostatnim  przypadku  chodziło  bowiem  zarówno  o  opis  aktualnego  systemu  finansów  publicznych,  jak  też  o   sprecyzowanie  stopnia  transformowania  się  tego  systemu  w kierunku gospodarki rynkowej. Niniejsze  drugie  wydanie  książki  różni  się  istotnie  od  wydania  pierwszego,  które  ukazało  się  w  1997  r.  Różnice   te  dotyczą  w  szczególności  części  drugiej,  poświęconej  głównie  praktyce  finansów  publicznych  w  Polsce.   Zweryfikowałem  i  uaktualniłem  dane  liczbowe  dotyczące  gospodarki  oraz  finansów  publicznych; w wielu przypadkach  udało  się  zamieścić  dane  liczbowe  o  przewidywanym wykonaniu - np.  dochodów  i  wydatków   publicznych - w  1998  r.  Udało  mi  się  także  uwzględnić  prognozowane wielkości  ekonomiczne,  w  tym  w  sferze   finansów  publicznych,  zawarte  w  projekcie  ustawy  budżetowej  na  1999  r.  Ważniejsze  jest  jednak  uwzględnienie   radykalnych  zmian  jakościowych  w  sektorze  finansów  publicznych  (od  1  stycznia  1999  r.).  Zmiany  te  polegają   na zmianie  ustroju  finansów  publicznych,  ich  decentralizacji,  zmianach  w  systemie zasilania jednostek samorządu  terytorialnego,  reformie  ubezpieczeń  społecznych,  systemu  emerytalno-rentowego  oraz  ubezpieczeń   zdrowotnych.  Dokładnie  opisałem  trzy  kluczowe  dla finansów  publicznych  ustawy:  Ustawę  zasadniczą  - Konstytucję  Rzeczypospolitej  Polskiej,  obowiązującą  od  września  1997  r.,  Ustawę  o  finansach  publicznych  oraz   Ustawę  o  dochodach  jednostek  samorządu  terytorialnego,  obowiązujące  od  1  stycznia  1999  r. Praca przeznaczona  jest  przede  wszystkim  dla  studentów  ekonomii,  finansów,  prawa.  Z  powodu  braku  literatury   na  temat  finansów  publicznych  powinna  też  wzbudzić  zainteresowanie  szerszego  grona  Czytelników,  w  tym   polityków  i  pracowników  aparatu  skarbowego  oraz  sektora publicznego. Autor  wyraża  słowa  podziękowania  wielu  osobom,  które  zgłosiły  szereg  konstruktywnych  uwag,  pozwalających   udoskonalić  drugie  wydanie  książki. 12

Szczególne  podziękowania  składani  Prof.  dr  hab.  Krystynie  Znanieckiej  za  trud  wnikliwego przestudiowania tej obszernej  pracy.  Wyrazy  wdzięczności  kieruję  do  Prof.  dr  hab.  Hanny  Sochackiej-Krysiak za cenne uwagi przy opracowywaniu  drugiego  wydania.  Dziękuję  Dr  Czesławie  Rudzkiej-Lorenz  za  życzliwe  udostępnienie   najświeższych  materiałów  źródłowych  o  finansach  lokalnych  w  krajach  członkowskich  Unii  Europejskiej.   Szereg  uwag  zgłosił  Prof.  dr  hab.  Tadeusz  Stanisz,  tym  cenniejszych,  że  sformułowanych  z  pozycji  niespecjality.   Za  uwagi  dziękuję  także  Prof.  dr  hab.  Czesławowi  Bywalcowi. Słowa  uznania  należą  się  również  moim  współpracownikom,  którzy  podjęli  się  trudu  wnikliwego  przeczytania   nowych  fragmentów  książki:  Dr  hab.  Marii  Kosek-Wojnar,  Prof.  dr  hab.  Wandzie  Sułkowskiej,  Dr  Krzysztofowi Surówce,  Dr  Alicji  Kasperowicz,  Mgr  Wiesławowi  Śladze.  Szczególne  wyrazy  podziękowania  składam  mojemu   asystentowi Mgr Krzysztofowi Ste-paniukowi,  który  pomagał  mi  w  przygotowaniu  drugiego  wydania  książki,  co   było  zajęciem  wyjątkowo  żmudnym.

CZĘSC  PIERWSZA PODSTAWY TEORII FINANSÓW PUBLICZNYCH

1. Przedmiot nauki o finansach publicznych 1.  Pojęcie  nauki  o  finansach  publicznych Gdy  przystępuje  się  do  studiowania  określonej  dziedziny  wiedzy,  niezbędne  jest  - w  miarę  precyzyjne  - określenie  jej  przedmiotu,  celów  poznawczych metody  badawczej,  funkcji  spełnianych  wobec  praktyki  itd.  Nie   zawsze  jest  to  możliwe.  Rozwój  nauki  w  ogóle  i  postępująca  specjalizacja  badań  powodują,  że  szereg  dyscyplin   „zgłasza  pretensje"  w  stosunku  do  danego  przedmiotu  poznania.  Inaczej  mówiąc,  zjawiska  i  procesy  występujące   w  otaczającym  nas  świecie  są  przedmiotem  zainteresowania  różnych  dyscyplin.  Fakt  ten  należy  uznać  - mimo wspomnianych  trudności  definicyjnych  - za  pożyteczny  dla  rozwoju  nauki.  Interdyscyplinarne  podejście  do   zjawisk  i  procesów  występujących  w  przyrodzie  oraz  w  społeczeństwie  pozwala  lepiej  rozpoznać  ich  istotę  i   rządzące  nimi  prawa. W  procesie  poznawczym  ważna  jest  metoda,  którą  posługują  się  poszczególne  dyscypliny  wiedzy.  Różne   podejścia  - ze  względu  na  zastosowaną  metodę  - do danego  przedmiotu  są  wielce  pożyteczne,  jeśli  chodzi  o   realizację  poznawczych  i  aplikacyjnych  celów  nauki. Przedstawione  wyżej  abstrakcyjne  rozważania  dotyczące  definicji  jakiejkolwiek  dziedziny  wiedzy  mają   konkretny  cel,  jest  nim  wyjaśnienie  przyczyn  trudności  ze  zdefiniowaniem  nauki  o  finansach  publicznych'.   Trudności  te  są  zresztą  pochodną  trudności  występujących  przy  definiowaniu  nauki  finansów  a  przymiotnik   „publiczne"  wcale  nie  ułatwia  zadania.  Należy  zresztą  zauważyć,  że  charakter  definicji  nauki  o finansach publicznych jest zdeterminowany - co  zrozumiałe  - rodzajem  dyscypliny,  w  ramach  której  jest  ona  formułowana. Inaczej  rozłożone  są  akcenty  w  definicjach  ekonomicznych,  a  inaczej  np.  w  definicjach  prawniczych. Warto  także  zauważyć,  że  podejście  do  poszczególnych  dyscyplin  wiedzy  ewoluowało  wraz  z  upływem  czasu.   Nie  inaczej  było  z  pojmowaniem  istoty 1 Przegląd  różnych  podejść  i  stanowisk  w  tym  względzie  polskich  i  zagranicznych  (zachodnich)  autorów  można  znaleźć  w  pracy:  Finanse w gospodarce kapitalistycznej, pod kierunkiem naukowym M. Kucharskiego, PWN, Warszawa 1986, s. 9-20. 2 — Finanse publiczne 17

finansów  publicznych.  Rozumienie  finansów  publicznych  jako  dyscypliny  ściśle  związanej  z  ekonomią,   zdeterminowane  było  - w znacznym stopniu - paradygmatami klasycznej i neoklasycznej ekonomii, a nawet - chociaż  w  mniejszym  stopniu  - ekonomii  keynesowskiej.  W  takim  ujęciu  finanse  publiczne  widziane  były   głównie  przez  pryzmat  skutków,  jakie  dla  sytuacji  i  zachowań  mikropodmiotów  (przedsiębiorstw  i  gospodarstw   domowych)  mają  podatki  i  inne  instrumenty  fiskalne.  Podejście  takie  jest  w  pełni  zasadne,  gdyż  w  klasycznej  i   neoklasycznej  ekonomii  centralnym  obiektem  obserwacji  jest  właśnie  mikropodmiot.  Podatki  są  traktowane jako czynniki  zewnętrzne,  które  i  przedsiębiorca,  i  gospodarstwo  domowe  musi  uwzględniać  w  swoich  decyzjach   jako  dane.  „W  tradycyjnym  ujęciu  finansów  publicznych  rozważano  zachowania  indywidualne  w  sferze prywatnej. Nie  rozpatrywano  natomiast  w  sposób  dostateczny  zachowań  w  sferze  publicznej2 .  Podejście  takie   było  do  pewnego  stopnia  usprawiedliwione  tym,  że  zadania  państwa  ograniczały  się  do  wąsko  rozumianych   funkcji  publicznych.  Podatki  traktowane  były  więc  jako  zło  konieczne,  będące  ceną  za  pilnowanie  porządku  i   ochronę  ustroju.  Jednak  wraz  z  upływem  czasu  państwo  ~  pod  wpływem  różnych  czynników  - zgłaszało  coraz   większe  zapotrzebowanie  na  dochody,  co  w  coraz  większym  stopniu  zmuszało  do  sięgania  do  podatków   (dochodów  innych  podmiotów).  Fakt  ten  stał  się  wyzwaniem  poznawczym  i  aplikacyjnym  dla  finansów   publicznych.  Zajmowanie  się  tylko  skutkami  decyzji  podejmowanych  w  ramach  polityki  fiskalnej  dla   mikropodmiotów  było  już  zdecydowanie  niewystarczające.  Przedmiot  finansów  publicznych  musiał  zostać   rozszerzony  o  kwestie  dotyczące  „żyjącego  własnym  życiem"  sektora  publicznego.  Rodziły  się  pytania   dotyczące  jego  wielkości,  przyczyn  nakładania  podatków,  sposobów  (kierunków)  wykorzystywania  środków   publicznych,  rodzajów  instytucji  finansowych  funkcjonujących  w gospodarce itd. Dopiero po rozpoznaniu tych kwestii  można  było  badać  wpływ  decyzji  finansowych  (fiskalnych)  na  sytuację  mikropodmiotów,  a  w   szczególności  sprzężenia  zwrotne  zachodzące  między  decyzjami  władz  fiskalnych  a  decyzjami  przedsiębiorców   i gospodarstw  domowych.  Nowy  obszar  poszukiwań  finansów  publicznych  związany  jest  z   makroekonomicznym  podejściem  do  decyzji  fiskalnych.  W  poszukiwaniach  tych  nie  chodziło  już  tylko  o  za- chowanie  mikropodmiotów  względem  władz  fiskalnych,  lecz  także  o  wpływ  tych  decyzji na wzrost gospodarczy,  równowagę  ekonomiczną,  skalę  redystrybucji  dochodu  narodowego,  wpływ  na  zjawiska   inflacyjne,  granicę  ciężarów  publicznych,  sposób  alokacji  środków  publicznych  i  ich  wpływ  na  procesy   makroekonomiczne. W poszukiwaniu definicji nauki o finansach publicznych wielce przydatne  jest  kryterium  własności.  Według   niego  działalność  gospodarczą  i  społeczną  dzieli  się  na:  prywatną  i  publiczną.  Ze  względów  organizacyjnych,   sta- li 2 J.M. Buchanan Finanse publiczne w warunkach demokracji, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 24. I! is

tystycznych,  analitycznych  wyróżnia  się  odpowiednio:  sektor  prywany  i  sektor  publiczny.  Zastosowanie   kryterium  własności  pozwala  stwierdzić,  że  przedmiotem  nauki  o  finansach  publicznych  są  zjawiska  oraz   procesy  związane  z powstawaniem i rozdysponowywaniem pieniężnych  środków  publicznych   zapewniających  funkcjonowanie  sektora  publicznego. Takie  podejście  do  przedmiotu  nauki  o  finansach,  choć  wielce  przydatne,  jest  jednak  niewystarczające  do   uzyskania  odpowiedzi  na  pytanie,  jakimi  konkretnymi  zjawiskami  zajmuje  się  ta  dziedzina  wiedzy. W  szczególności  przedstawiona  wyżej  definicja  nauki  o  finansach  publicznych  ma  podstawową  wadę:   sprowadza jej przedmiot  wyłącznie  do  nauki  o  gospodarowaniu  pieniężnymi  środkami  publicznymi.  Podejście   takie  było  typowe  dla  klasycznej  ekonomii,  a  wiec  dla  okresu  kapitalizmu  wolnokon-kurencyjnego. Ogromny przełom  we  współczesnej  doktrynie  ekonomicznej,  postęp  w  badaniach nad funkcjonowaniem gospodarki kapitalistycznej, rozwój  narzędzi  oddziaływania  państwa  na  gospodarkę  itd.  spowodowały,  że  powyższa   definicja nauki o finansach publicznych jest po prostu anachroniczna.  Akceptując  zatem  pogląd,  że  nauka  o   finansach publicznych  zajmuje  się  funduszami,  które  tworzą  i  którymi  dysponują  władze  publiczne  (zwłaszcza   takimi  funduszami  jak:  budżet  państwa,  budżety  samorządowe,  publiczne  fundusze  ubezpieczeniowe),  chcę   wyraźnie  podkreślić,  że  przedmiotem  zainteresowania tej dyscypliny wiedzy - w  jej  nowoczesnym  ujęciu  - jest nie  tylko  zewnętrzna  pieniężna  forma  funduszy  publicznych,  lecz  także  ich  treść  ekonomiczna,  społeczna,   polityczna itp. Nauka  o  finansach  publicznych  bada  zatem  zarówno  przyczyny,  dla  których  tworzy  się  fundusze publiczne, jak też  różnorodne  skutki,  jakie  wywołuje  tworzenie  funduszy  publicznych.  Ustalania  przyczyn  oraz  skutków   istnienia  funduszy  publicznych  nie  można  ograniczać  do  pytań  i  odpowiedzi  formułowanych  na  wysokim   szczeblu  abstrakcji.  Nie  można  np.  poprzestać  jedynie  na  skonstatowaniu  faktu,  że  fundusze  publiczne  powstają   dlatego,  że  państwo  i  inne  związki  publicznoprawne  zgłaszają  popyt  na  pieniądz.  Nauka  o  finansach  publicznych   musi  szukać  odpowiedzi  m.  in.  na  następujące  podstawowe  pytania: 1) dlaczego  władze  publiczne  zgłaszają  popyt  na  pieniądz  w  takiej  a  nie  innej  wysokości, 2)    jakie  czynniki  kształtują  wielkość  tego  popytu, 3)    w  jaki  sposób  popyt  na  pieniądz  może  być  zaspokojony  (podatki,  pożyczki)  i  jakie  są  granice  ciężarów   fiskalnych, 4) jakie  skutki  dla  gospodarki  i  społeczeństwa  spowoduje  kreowanie  popytu  na  pieniądz  przez  władze   publiczne, 5)    jakie  skutki  dla  społeczeństwa  i  gospodarki  przynoszą  wydatki  dokonywane  przez  władze  publiczne, 6) jakie instrumenty tworzenia funduszy publicznych  powinny  być  zastosowane,  aby  ograniczać  do  minimum   negatywne skutki redystrybucji do- 19

chodów  przez  władze  publiczne,  w  szczególności  chodzi  stalenie  proporcji  między  wykorzystaniem   instrumentów  typu  podatkowego  i  nnych  (np.  ceł),  z  kolei  wśród  instrumentów  typu  podatkowego,  w  jakim   zakresie  stosować  podatki  bezpośrednie  (majątkowe,  dochodowe),  a  w  jakim  podatki  pośrednie, 7)    jaką  formę  organizacyjną  preferować  w  stosunku  do  gromadzonych  i  wydatkowanych  pieniężnych  środków   publicznych, a  więc  fundusze  typu  budżetowego,  fundusze  typu  celowego  czy  inne  formy, 8)    jakie  dziedziny  życia  społecznego  i  gospodarczego  powinny  być  finansowane z funduszy publicznych, w jakich proporcjach itd., 9) jakie techniki wydatkowania funduszy publicznych powinny  być  zastosowane, aby wyznaczone cele społeczne,  ekonomiczne,  polityczne  itp.  były  jak  najlepiej  zrealizowane, 10)    jakie  powinny  być  relacje  między  różnymi  szczeblami  władz  publicznych,  aby  ich  działalność  była   należycie  skoordynowana  z  punktu  widzenia  realizacji  celów  społecznych  i  gospodarczych, 11)    jaki  udział  w  gromadzeniu  i  wydatkowaniu  środków  publicznych  powinny  mieć  władze  państwowe,  a  jaki   władze  samorządowe,  aby  zapewnić  bezpieczeństwo  finansowe  kraju,  rozumiane  jako  zdolność  władz  państwo- wych  (centralnych)  do  realizacji  fundamentalnych  funkcji  publicznych,  oraz  aby  tworzyć  finansowe  warunki   rozwoju  samorządności, 12)    jakie  mechanizmy  regulujące  dopływ  środków  finansowych  do  poszczególnych  szczebli  władz  publicznych   powinny  być  zastosowane,  aby  możliwe  było  realizowanie  określonej  strategii  zaopatrzenia  poszczególnych   obywateli,  zbiorowości  lokalnych  oraz  całego  społeczeństwa  w  dobra  publiczne,  innymi  słowy,  jakie  mierniki  i   parametry  należy  przyjąć  za  podstawę  dopływu  środków  (np. potrzeby per capita, potrzeby per capita z uwzględnieniem  struktury  wieku  i  struktury  zawodowej  ludności,  stan  infrastruktury  gospodarczej  i  społecznej),   aby  zaspokojenie  potrzeb  ze  środków  publicznych  było  względnie  równomierne  i  sprawiedliwe  oraz  jak  należy   ową  „sprawiedliwość"  rozumieć, 13)    do  jakiego  stopnia  możliwe  jest  akceptowanie  przez  społeczeństwo  nierównomiernego  rozkładu  dochodów   w  społeczeństwie  jako  skutku  działania mechanizmu rynkowego, 14)    jak  powinien  być  zbudowany  aparat  skarbowy,  aby  możliwe  było  skuteczne  ściąganie  danin  publicznych  i   aby  przestrzegane  były  akceptowane  przez  społeczeństwo  zasady  ponoszenia  ciężarów  publicznych, 15)    jak  umiejętnie  łączyć  cele  czysto  fiskalne,  sprowadzające  się  do  zaspokojenia  popytu  władz  publicznych na pieniądz  (dochody),  z  celami  pozafiskalnymi:  korygowanie  rozkładu  dochodów,  wspieranie  wzrostu  gos- podarczego, walka z bezrobociem itp. Sformułowane  pytania  (zadania)  znacznie  przybliżają  przedmiot  nauki  o  finansach  publicznych.  Poszukiwaniu   odpowiedzi  na  te  i  inne  pytania  poświęcona  jest  niniejsza  praca. Nie  roszcząc  sobie  pretensji  do  sformułowania  doskonałej  definicji  nauki  o  finansach  publicznych,  trzeba   stwierdzić,  że  klasyczna  nauka  o  finansach 20

publicznych  (nai,  skarbowości)  bada  zjawiska  i  procesy  związane  z  tworzeniem funduszy publicznych, w szczególności  takich  jak:  budżet  państwa,  budżety  samorządowe,  fundusze  ubezpieczeń  społecznych,  inne   fundusze publiczne.  Nowoczesna  nauka  o  finansach  publicznych  nie  ogranicza  się  do  badania gospodarki funduszami  publicznymi,  lecz  wyjaśnia  treść  ekonomiczną  i  społeczną  funduszy  publicznych,  stara  się  uchwycić   związki  przyczy-nowo-skutkowe  między  gromadzeniem  pieniężnych  środków  publicznych  a  procesami   gospodarowania,  procesami  społecznymi i procesami politycznymi.  Wyniki  badań  i  analiz  prowadzonych  przez   naukę  o  finansach  publicznych  mają  więc  podstawowe  znaczenie  dla  funkcjonowania  społeczeństwa,  gospodarki   i  państwa.  Są  wykorzystywane  w  polityce  społecznej  i  polityce  ekonomicznej  (interwencjonizm). Dociekania nauki  o  finansach  publicznych  przyczyniają  się  również  do  doskonalenia  demokratycznego  systemu  politycz- nego.  Z  powyższej  definicji  wynika,  że  finanse  publiczne  są  przedmiotem  zainteresowania  różnych  nauk   społecznych. 2. Kategoria potrzeb zbiorowych Punktem  wyjścia  sformułowania  definicji  finansów  publicznych  było  - jak  pamiętamy  - kryterium  własności. Fakt  występowania  własności  publicznej  prowokuje  do  postawienia  wielu  pytań3 .  Do  najważniejszych  z  nich   należy  zaliczyć: 1. Jakie są  przyczyny  powstania  własności  publicznej? 2.    Co  jest  przedmiotem  własności  publicznej? 3.    Jakie  funkcje  spełnia  własność  publiczna? Pełna  odpowiedź  na  nie  - ze  względu  na  zakres  pracy  - jest  niemożliwa,  ograniczę  się  zatem  do  kwestii   ułatwiających  zrozumienie  istoty  finansów  publicznych. Wyjaśnienie  natury  własności  publicznej,  przyczyn  jej  powstawania  oraz  funkcji  spełnianych  w  życiu   społecznym  i  gospodarczym  wymaga  rozpatrzenia  kwestii  potrzeb  ludzkich. Działalność  gospodarcza  człowieka  ma  na  celu  zaspokajanie jego potrzeb. Kategoria potrzeb ludzkich stanowi więc  centralny  element  teorii  ekonomii  oraz  pierwotny  motyw  gospodarczej  aktywności  człowieka.  Potrzeby   ludzkie  są  przedmiotem  zainteresowania  nie  tylko  teorii  ekonomii,  lecz  także  psychologii, socjologii, filozofii. Wynika  to  ze  zróżnicowania  charakteru  potrzeb  ludzkich,  systemów  wartości,  którymi  kierują  się  ludzie  przy   zaspokajaniu  potrzeb,  sposobów  zaspokajania  potrzeb  itp. Spośród  wielu  definicji  spotykanych  w  literaturze  przedmiotu  wybrałem  tę,  która  wiąże  się  ściśle  z  finansami   publicznymi:  „Potrzeba  jest  pożądaniem

wartości  użytkowych  (dóbr  i  usług),  wynikającym  z  osiągniętego  rozwoju  gospodarczego  i  kulturalnego   ludzkości.  Owe  pożądanie  przejawiają  zarówno  jednostki,  jak  też grupy  społeczne  i  całe  społeczeństwo"4 . W przytoczonej  definicji  na  podkreślenie  zasługują  potrzeby  zgłaszane  przez  grupy  społeczne  i  całe  społeczeństwo.   Do  sprawy  tej  zaraz  powrócę. Obserwacje i badania dotychczasowego rozwoju potrzeb ludzkich, prowadzone  przez  różne  dyscypliny  wiedzy,   pozwalają  na  sformułowanie  pewnych  prawidłowości.  Zwrócę  uwagę  na  te,  które  są  istotne  z  punktu  widzenia   finansów  publicznych. Potrzeby  ludzkie  mają  charakter  nieograniczony,  co  oznacza,  że  na  coraz  wyższym  poziomie  rozwoju gospodarczego,  społecznego  i  kulturalnego  pojawiają  się  nowe  rodzaje  potrzeb  (tzw.  prawo  stałego  wzrostu   poziomu  potrzeb).  Wzrost  potrzeb  wywołany  jest  postępem  technicznym,  organizacyjnym,  naukowym, rozwojem  twórczości  kulturalnej,  zmianami  politycznymi i ideologicznymi5 . Wraz z rozwojem materialnego dobrobytu  społeczeństwa  wzrasta  znaczenie  tzw.  potrzeb  wyższego  rzędu  (np.  potrzeb  kulturalnych). O  ile  zgłaszane  przez  ludzi  potrzeby  są  nieograniczone,  o  tyle  możliwości  ich  zaspokajania  zawsze  są   ograniczone.  Wynika  to  z  ograniczoności  zasobów  (ziemi,  pracy,  kapitału),  w  oparciu  o  które  można  wytworzyć   ograniczoną  ilość  towarów  i  usług  zaspokajających  potrzeby  ludzkie. Prawo  ograniczonych  możliwości  zaspokajania  potrzeb  ludzkich  ma  charakter  względny  i  ogólny,  gdyż  w   ramach  danych  zasobów  stopień  zaspokojenia  potrzeb  poszczególnych  jednostek  lub  grup  społecznych  może  być   istotnie  zróżnicowany. Przyczyny  różnego  stopnia  zaspokajania  potrzeb  ludzkich  są  liczne  i  mają  różnorodny  charakter.  Decydujące są   zachowania  poszczególnych  osób.  Chodzi  zwłaszcza  o:  chęć  do  zdobywania  wiedzy  i  kwalifikacji,  chęć  do   pracy,  umiejętność  osiągania  dochodów,  umiejętność  gospodarowania  dochodami  (oszczędzanie,  inwestowanie).   Innymi  słowy,  dla  stopnia  zaspokojenia  potrzeb  jednostki  ważne  są  przyjęte  kryteria  wyboru  rodzaju  potrzeb  i   poziomu ich zaspokajania itd. Na  poziom  zaspokajania  potrzeb  ludzkich  znaczący  wpływ  wywiera  także  państwo  oraz  władze  samorządowe;;   wynika  to  z  naturalnych  cech  niektórych  potrzeb,  jak  też  ze  świadomej  polityki  społecznej  i  kulturalnej   prowadzonej  przez  władze  publiczne. Naturalne  cechy  niektórych  potrzeb  powodują,  że  nie  mogą  one  być  zaspokajane  inaczej  niż  w  sposób  zbiorowy;;   przykładami  takich  potrzeb  są:  obrona  narodowa,  bezpieczeństwo  publiczne,  administracja  państwowa,  ochrona   sanitarna,  oświetlenie  ulic,  korzystanie  z  dróg  publicznych  itp.  Cechą  charakterystyczną  tego  rodzaju  potrzeb  jest   to,  że  ich  odbiorcą  jest  społeczeńst- 4 E. Wiszniewski Ekonomika konsumpcji, PWN, Warszawa 1977, s. 65-66. s Por.  J.  Szczepański  Konsumpcja  a  rozwój  człowieka.  Wstęp  do   antropologicznej teorii konsumpcji, PWE, Warszawa 1981, s. 151 i nast. 22

wo  jako  całość  lub  grupa  osób  (np.  wspólnota  gminna,  wspólnota  regionalna). Zaspokajanie potrzeb zbiorowych  wymaga  nakładów  kapitałowych  i  bieżących;;  oznacza  to,  że  w  warunkach   gospodarki  pieniężnej  konieczne  są  określone  fundusze  na  sfinansowanie  procesu  zaspokajania  potrzeb  zbioro- wych.  Ponieważ  władze  publiczne  nie  mają,  w  zasadzie,  możliwości  tworzenia  dochodów  na  sfinansowanie   procesów  gospodarczych  związanych  z  zaspokajaniem  potrzeb  zbiorowych,  zmuszone  są  sięgać  do  dochodów   innych podmiotów,  głównie  gospodarstw  domowych,  przedsiębiorstw  i  - ewentualnie - zagranicy. Z  powyższego  wynika,  że  zaspokojenie potrzeb zbiorowych zawsze ogranicza  możliwości  zaspokojenia  potrzeb   indywidualnych.  Wyłania  się  stąd  istotna  kwestia  zakresu  (rozmiarów)  potrzeb  zbiorowych  lub  - ściślej  - potrzeb finansowanych z funduszy publicznych. Ranga tej kwestii jest tym większa,  że  w  rzeczywistości  gospodarczej  i   społecznej  pewna  cześć  potrzeb  indywidualnych  charakteryzuje  się  tym,  że  są  one  lub  mogą  być  finansowane  z   funduszy  publicznych  (zbiorowych).  Innymi  słowy,  w  przypadku  części  potrzeb  to  nie  ich  naturalne  (fizyczne) cechy  decydują  o  sposobie  zaspokojenia,  lecz  ważne  inne  względy  społeczne  i/lub  ekonomiczne.  Do  takich   potrzeb  można  zaliczyć  np.:  potrzeby  oświatowe,  zwłaszcza  na  poziomie  podstawowym, podstawowe potrzeby zdrowotne,  niektóre  potrzeby  kulturalne.  Wybór zakresu  i  rodzajów  potrzeb  indywidualnych,  które  są   finansowane  z  funduszy  publicznych,  jest  wypadkową  wielu  czynników,  w  tym  zwłaszcza: - istniejącego  w  danym  kraju  systemu  ekonomicznego, - realizowanej  doktryny  społecznej, - poziomu rozwoju ekonomicznego kraju, - poziomu  rozwoju  cywilizacyjnego  społeczeństwa. Obserwacja  sposobu  zaspokajania  potrzeb,  prowadzona  zarówno  w  przekroju czasowym jak i przestrzennym, prowadzi  do  konkluzji,  że  zakres  i  rodzaje  potrzeb  finansowanych  z  funduszy  publicznych  podlegają  istotnym   zmianom.  Wywołuje  to  problemy  związane  ze  szczegółowymi  kryteriami  wyboru,  który  musi  być  dokonany   przez  społeczeństwo  i  władze  publiczne,  konsekwencje  tego  wyboru  dla  różnych  grup  społecznych,  dla   gospodarki itd. Potrzeby zaspokajane z funduszy  publicznych  mają  pewne  specyficzne  cechy.  W  literaturze  zwraca  się  uwagę  na   fakt,  że  potrzeby  wspólne  (ogólnospołeczne)  odczuwane  są  przez  społeczeństwo  bardziej  ex post niż  ex  antę6 . Przesądza  o  tym  charakter  tych  potrzeb,  np.  obrony  narodowej  czy  bezpieczeństwa  publicznego.  W  przypadku   tych  potrzeb  obywatele  uważają  za  zbędne  ponoszenie  ciężarów  dopóty,  dopóki  bezpieczeństwo  ich  nie  jest   zagrożone  lub  naruszone.  Alokacja  pieniężnych  środków  publicznych  na  te  dziedziny  może  więc  być   niepopularna, gdyż  nie  wszyscy  obywatele  w  jed- 6 Por.  J.  Chechliński  Konsumpcyjne  fundusze  rozwoju  zabezpieczenia  społecznego,  „Praca  i  Zabezpieczenie  Społeczne"  1974,  nr  3,  s.  13  i   nast. 23

nakowym  stopniu  postrzegają  konieczność  zaspokajania  i  finansowania  tych  potrzeb  zbiorowych.  Warto  też   zaznaczyć,  że  tak  istotny  dla  finansów  publicznych  podział  potrzeb  na  indywidualne  i  zbiorowe  niekiedy  jest   kwestionowany.  Zdaniem  niektórych  teoretyków,  kategoria  potrzeb  zbiorowych  (wspólnych)  w  ogóle  nie   istnieje. Społeczeństwo  lub  państwo  nie  ma  własnych  potrzeb.  Są  tylko  i  wyłącznie  potrzeby  jego  obywateli.   Potrzeby  należy  traktować  więc  in abstracto, jako  zjawisko  właściwe  jednostce.  Podziału  potrzeb  na   indywidualne  i  zbiorowe  dokonuje  się  tylko  ze  względu  na  sposób  ich  zaspokajania7 .  Niektóre  potrzeby  ze   względu  na  ich  cechy  fizyczne  (np.  ochrona  sanitarna  społeczeństwa)  mogą  być  zaspokajane  tylko  zbiorowo,   inne  mogą  być  zaspokajane  indywidualnie  lub  zbiorowo  (np.  potrzeby  zdrowotne,  potrzeby  oświatowe),  jeszcze   inne  wyłącznie  indywidualnie. Są  jednak  autorzy,  wedle  których  faktu  występowania  potrzeb  zbiorowych  nie  da  się  zakwestionować8 . Istnienie potrzeb  państwa,  społeczeństwa,  jego  elementów  (np.  zbiorowości  lokalnych)  jest  zjawiskiem  obiektywnym,  a   ich niezaspokojenie  zagraża  egzystencji  społeczeństwa  (np.  obrona  narodowa,  ochrona  środowiska  naturalnego)   i  państwa  (np.  niewydolna  administracja).  O  istnieniu  potrzeb  zbiorowych  decyduje  więc  obiektywny  fakt   istnienia  społeczeństwa  oraz  instytucji,  które  są  jego  wytworem  (np.  państwa,  władz  samorządowych). 3. Dobro publiczne Dla  nauki  o  finansach  publicznych  podstawowe  znaczenie  ma  kategoria  dobra  publicznego.  To  właśnie  istnienie   tego  rodzaju  dobra  jest  przyczyną  gromadzenia funduszy publicznych, koniecznych do  finansowania  procesów   tworzenia  dóbr  publicznych  (budowa  dróg,  lotnisk,  portów  morskich),  jak  też  finansowania eksploatacji urządzeń  publicznych. W  związku  z  powyższym  powstaje  zasadnicze  pytanie,  czym  jest  dobro  publiczne.  Odpowiedź  nie  jest  prosta,  a w  literaturze  przedmiotu  występują  znaczne  kontrowersje.  Wynikają  one  m.in.  stąd,  że  na  podstawie  fizycznych   cech  dóbr  nie  zawsze  można  przeprowadzić  ich  podział  na  publiczne  i  prywatne.  Istnieją  pewne  rodzaje  dóbr,   które  mają  charakter  wyłącznie  publiczny.  Są  to:  powietrze,  rzeki,  jeziora,  morza,  parki  narodowe  itp.  Znaczna   cześć  dóbr  z  punktu  widzenia  cech  fizycznych  może  być  i  dobrem  prywatnym,  i  dobrem  publicznym.  Na   przykład  energia  elektryczna  może  być  wykorzystywana  do  zaspokojenia  potrzeb  gospodarstwa domowego oraz do  oświetlenia  ulic,  lekarstwa  mogą  być  używane  w  prywatnych  i  w  publicznych  szpitalach.  Przykładów  takich   jest wiele. 7 Por. E. Sax Grundlengung der theoretischen Staatswirtschaft, Wien 1887, s. 173. 8 Por.  S.  Głąbiński  Nauka skarbowości,  Warszawa-Lwów  1925,  s.  169. 24

Wobec  tego,  jakie  kryteria  decydują  o  tym,  czy  dane  dobro  ma  charakter  publiczny,  czy  prywatny?  Najczęściej   stosowanymi  kryteriami  są: - kryterium  użyteczności  (kryterium  społeczne), - kryterium odpłatności  (kryterium  ekonomiczne). Według  pierwszego  kryterium  występuje  zasadnicza  różnica  miedzy  korzyściami,  które  daje  dobro  prywatne,  i   korzyściami  osiąganymi  z  dóbr  publicznych.  Korzyści  z  dobra  prywatnego  ograniczają  się  najczęściej  do  jednej   osoby,  niekiedy  do  kilku  osób.  Co  więcej,  jeżeli  dana  osoba  używa  dobra  prywatnego,  np.  samochodu,  to  jest   ono  niedostępne  dla  innych  osób.  Inaczej  jest  w  przypadku  transportu  publicznego.  W  dostępie  do  dóbr  prywat- nych  występuje  zjawisko  rywalizacji  między  użytkownikami  danego  dobra9 .  W  dostępie  do  dóbr  publicznych   rywalizacja  obywateli  nie  istnieje  w  tym  sensie,  że  fakt  korzystania  jednego  człowieka  z  danego  dobra  nie   uniemożliwia  korzystania  z  tego  samego  dobra  przez  innego  człowieka.  Przykładem  mogą  być  parki publiczne, jeziora, drogi publiczne, powietrze itp. Według  kryterium  ekonomicznego  o  tym  czy  dobro  ma  charakter  publiczny,  czy  prywatny  decyduje  źródło   odpłatności.  Dobrami  publicznymi  są  te  dobra  (towary,  usługi),  które  są  finansowane  przez  budżet  państwa,   budżety  samorządowe  i  inne  fundusze  publiczne.  W  takim  ujęciu  dobra  publiczne  tworzą  konsumpcję  zbiorową   społeczeństwa,  która  jest  finansowana  z  funduszy  publicznych.  Dla  odbiorców  dóbr  publicznych  oznacza  to,  że   są  one  dostarczane  bezpłatnie  lub  za  częściową  odpłatnością.  Ta  cecha  dóbr  publicznych  powoduje,  że  są  one   przedmiotem  ostrych  kontrowersji  wśród  ekonomistów  i  polityków.  Ich  źródłem  jest  to,  że  iluzoryczna   bezpłatność  (rozdawanie)  dóbr  publicznych  może  prowadzić  do  marnotrawstwa  i  nadużyć  w  gospodarowaniu nimi.  Niebezpieczeństwo  tych  negatywnych  zjawisk  istnieje  zawsze,  gdy  mamy  do  czynienia  z  bezpłatnością;;   stąd  ostra  krytyka  ze  strony  zwolenników  rynkowego  (za  pełną  odpłatnością)  zaspokajania  jak  największej   części  potrzeb ludzkich. Inną  wadą  dóbr  publicznych  jest  to,  że  wprawdzie  z  punktu  widzenia  indywidualnego  odbiorcy  są  one  bezpłatne,   ale  w  sensie  ekonomicznym  są  opłacone  zbiorowo.  Oznacza  to,  że  dobra  publiczne  zawsze  pozostają  w  sprze- czności  z  dobrami  prywatnymi.  Istota  tej  sprzeczności  polega  na  tym,  że  konsumpcja  dóbr  publicznych   automatycznie  ogranicza  konsumpcję  dóbr  prywatnych.  Następuje  to  na  skutek  ograniczenia  (okrojenia)   dochodów  indywidualnych.  Okrojenie  to  jest  niezbędne  do  sfinansowania  konsumpcji  dóbr  publicznych. Konsumpcja  dóbr  publicznych  zawsze  oznacza  więc  konsumpcję  przymusową,  narzuconą  poszczególnym   jednostkom  bez  względu  na  to  czy  one  tego  chcą,  czy  nie.  Preferencje  konsumpcyjne  poszczególnych  osób  mogą   istotnie  różnić  się  od  preferencji  ustalonych  przez  państwo  i  władze  samorządowe.  Na 9 Por. R.A. Musgrave, P.B. Musgrave Public Finance in Theory and Practice, McGraw-Hill, New York 1984, s. 7-8. 25

Tak  się  dzieje  z  powietrzem,  wodą,  krajobrazem  itp.  Niektóre  z  dóbr  publicznych  powstają  w  wyniku działalności  człowieka.  Zaliczyć  do  nich  można  obiekty  wojskowe,  budynki  administracji  publicznej,  drogi   publiczne  itp.  Jest  więc  oczywiste,  że  dobra  publiczne  są  chronione,  powstają  i  są  eksploatowane  przy   wykorzystaniu funduszy publicznych. Dobra  społeczne  to  takie  dobra,  które  ze  względów  fizycznych  mogą  być  dobrami  prywatnymi,  ale  na  skutek   doktryny  społecznej  i  prowadzonej  przez  władze  publiczne  polityki  społecznej  są  dostępne  dla  każdego   obywatela,  tak  jak  w  przypadku  klasycznych  dóbr  publicznych.  Sytuacja taka dotyczy podstawowych potrzeb ludzkich,  takich  jak  np.  ochrona  zdrowia,  edukacja.  Dobra  społeczne  wytwarza  się  więc  dzięki  istnieniu   urządzeń,  które  są  własnością  publiczną  i  które  zostały  sfinansowane  z  funduszy  publicznych.  Tak  jest  w   przypadku  budynków  i  urządzeń  szkół  publicznych,  obiektów  szpitalnych  i  innych  obiektów  służących  ochronie   zdrowia,  obiektów  sportowych  itd.  Wytwarzanie  dóbr  publicznych,  przeważnie  usług,  jest  finansowane  z   funduszy  publicznych,  np.  finansowanie  usług  oświatowych  i  usług  zdrowotnych.  Nie  wyklucza  to,  oczywiście,   częściowej  partycypacji  osób  (obywateli)  w  finansowaniu  dóbr  społecznych.  Wiąże  się  to  z  częściową   odpłatnością  i  pokrywaniem  pewnych  bieżących  kosztów  wytwarzania  danego  dobra  (usługi).  Dobro  takie  ma charakter  mieszany,  tzn.  jest  dobrem  społeczno-prywatnym. Konkludując  można  stwierdzić,  że  dobra  publiczne  zawsze  są  finansowane  z  funduszy  publicznych  i  można  je   nazwać  klasycznymi  dobrami  publicznymi, dobrami publicznymi sensu stricto, ze  względu  także  na  ich   naturalne  cechy.  Dobra  społeczne  mogą  być  finansowane  w  całości  lub  w  części  z  funduszy publicznych i wówczas  można  by  mówić  o  dobrach  publicznych  sensu largo, które  obejmują  klasyczne  dobra  publiczne  oraz   dobra  publiczne,  które  ze  względu  na  społeczne  znaczenie  (politykę  społeczną)  są  finansowane  z  funduszy publicznych.  Wreszcie  dobra  prywatne  są  finansowane  wyłącznie  z  funduszy prywatnych. Z  powyższego  wynika,  że  zakres  dóbr  publicznych  sensu largo nie  jest  wyraźnie  określony.  Może  on  zmieniać   się  w  zależności  od  tego,  w  jaki  sposób  będą  alokowane  dobra  (usługi),  które  - ze  względów  fizycznych  - mogą   być  rozdzielane  za  pomocą  mechanizmu  rynkowego,  ale  ze  względów  społecznych  są  rozdzielane  z   wyłączeniem  mechanizmu  rynkowego.  Taki  lub  inny  zakres  dóbr  społecznych  wpływa  bezpośrednio  na  zakres   finansów  publicznych,  zarówno  na  rozmiary  niezbędnych  funduszy  publicznych,  jak  też  na  skalę  i  stopień   skomplikowania  zjawisk  i  procesów  związanych  z  finansowaniem  dóbr  publicznych  oraz  dóbr  społecznych. Zależności  między  różnymi  rodzajami  dóbr  a  finansami  publicznymi  przedstawia  rys.  1. Rozróżnienie  miedzy  dobrem  publicznym  a  dobrem  społecznym  jest  także  istotne  z  punktu  widzenia  korzyści,   które  realizują  obywatele.  Przesłanką  ochrony  i  tworzenia  dóbr  publicznych  jest  zarówno  ich  istotne  znaczenie   dla  egzystencji  społeczeństwa,  jak  i  cechy  fizyczne. 27

tym  tle  powstaje  wyraźna  sprzeczność  interesów  ekonomicznych  między  jednostką  a  społeczeństwem.   Przykładem  może  być  bezdzietne  małżeństwo  płacące podatki,  z  których  finansowana  jest  oświata  publiczna   albo  zasiki  rodzinne.  Sprzeczność  między  jednostką  a  społeczeństwem  jest  tym  większa,  im  większy  jest  zakres   konsumpcji  dóbr  publicznych.  Nadużywanie  przez  państwo  tego  instrumentu  może  prowadzić  do   niebezpiecznego  zjawiska  osłabienia  motywacji  do  pracy  i  przedsiębiorczości,  gdyż  agresywny  system   podatkowy  przejmuje  coraz  więcej  dochodów  potrzebnych  na  finansowanie  konsumpcji  zbiorowej.  Nadmierna,   wymuszona konsumpcja publiczna narusza  też  wolność  jednostki,  ograniczając  możliwości  wyboru  celu   przeznaczenia  dochodów. Te  trudne  problemy  są  przedmiotem  badań  różnych  nauk  społecznych  w  tym  także  nauki  o  finansach   publicznych. 4.  Dobro  społeczne Omówione  w  poprzednim  podrozdziale  trudności  z  rozróżnianiem  dobra publicznego i dobra prywatnego na tym się  nie  kończą.  Występują  one  także  w  obrębie  samego  dobra  publicznego.  Charakterystyczne  jest  np.,  że  w   literaturze  krajowej  i  zagranicznej  pojęć  „dobro  publiczne",  „dobro  społeczne"  („public  good",  „social  good") używa  się  zamiennie.  Nie  jest  przy  tym  jasne,  na  ile  jest  to  świadome,  a  na  ile  przypadkowe.  Załóżmy  jednak,  że   w rzeczywistości  istnieją  trzy  kategorie  dóbr: - dobra publiczne, - dobra  społeczne, - dobra prywatne. Przez  dobra  publiczne  należy  rozumieć  tylko  te  dobra,  które  z  przyczyn  naturalnych  (cechy  fizyczne)  mogą   służyć  zbiorowości  lokalnej  lub  całemu  społeczeństwu.  Ten  rodzaj  dóbr  określa  się  też  mianem:  czyste dobra publiczne  („pure  public  good")w . Dobra  te  są konsumowane  egalitarnie  przez  wszystkich  członków  danej   zbiorowości.  Fakt  korzystania  z  czystego  dobra  publicznego  przez  jedną  osobę  nie  może  ograniczyć  dostępu  do   tego  dobra  innej  osoby,  dotyczy  to  zarówno  ilości  jak  i  jakości  tego  dobra.  Korzyści  z  używania czystego dobra publicznego  są  więc  niepodzielne,  nie  można  wyodrębnić  części  tego  rodzaju  dobra  i  przypisać  go  jednostce".   Do  dóbr  tych  należą:  powietrze,  rzeki,  jeziora,  autostrady,  bezpieczeństwo  zewnętrzne,  działalność  służb  dyp- lomatycznych itp. Zauważmy,  że  niektóre  z  tych  dóbr  wprawdzie  są  dobrodziejstwem  natury,  ale  muszą   podlegać  ochronie,  czyli  gospodaruje  się  nimi. 10 Por. P.A. Samuelson The  Pure  Theory  of  Public  Expenditures,.„Review  of Economics and Statistics" 1954, nr XXXVI, s. 387-389. " Por. J.M. Buchanan Finanse publiczne w warunkach demokracji, Wydawnictwa Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 30. 26

Rys.  1.  Dobro  publiczne  a  dobro  społeczne Żródlo:  Opracowanie  własne. Z  takich  właśnie  przyczyn  ochrona  i  wytwarzanie  dóbr  publicznych  musi  odbywać  się  z  publicznych  źródeł   finansowania. Dobra publiczne sensu stricto muszą  więc  być  chronione  i  tworzone  niezależnie  od  tego,  czy   obywatele  chcą  i  mogą  ponosić  ciężary  finansowe  na  ten  cel.  Dostęp  każdego  obywatela  do  danego  dobra   publicznego  jest  więc  nieograniczony  w  ogólności,  a  ze  względu  na posiadane  dochody  w  szczególności. Inaczej  jest  w  przypadku  dobra  społecznego.  Przesłankami  tworzenia  tych  dóbr  jest  umożliwienie  konsumpcji dóbr  społecznych  obywatelom,  których  dochody  indywidualne  mogłyby  uniemożliwiać  lub  ograniczać  ich   nabycie,  gdyby  dobra  te  były  alokowane  na  zasadach  rynkowych  (komercyjnych),  typowymi  takimi  dobrami   społecznymi  są:  ochrona  zdrowia  i  edukacja.  W  nowoczesnych  społeczeństwach  ochrona  zdrowia  i  edukacja  są  - w przeważającej  części  - dobrami  społecznymi,  a  więc  i  dobrami  publicznymi  sensu 'argo. Nie wyklucza to możliwości  istnienia  także  prywatnego  sektora  ochrony  zdrowia,  który  może  świadczyć  usługi  o  wysokim standardzie  na  zasadach  komercyjnych.  Jeżeli  chodzi  o  edukację,  to  na  ogół  ma  ona  charakter  dobra  Publicznego   na  poziomie  podstawowym  i  średnim.  Chociaż  także  na  tym  poziomie  w  niektórych  krajach- działają  szkoły   prywatne,  mają  one  jednak  niewielkie  znaczenie. Mechanizm rynkowy w znacznie szerszym zakresie jest wykorzystywany na poziomie  szkolnictwa  wyższego.  W   niektórych  krajach,  np.  w  Stanach  Zjednoczonych,  istnieje  rozwinięta  sieć  uniwersytetów  prywatnych,  które   świadczą  usługi  (kształcenie)  na  zasadach  pełnej  odpłatności.  Oprócz  nich  !stnieją  również  uniwersytety   publiczne  (stanowe),  które  pobierają  pewną  opłatę  pokrywającą  istotną  cześć  kosztów  działalności  (średnio   około  1/3),  a  Pozostała  cześć  jest  finansowana  z  funduszy  publicznych.  Jednak  w  większości  krajów  Europy   Zachodniej,  a  także  w  krajach  postsocjalistycznych  eduka- 28

cja  na  poziomie  wyższym  jest  w  przeważającej  części  traktowana  jako  dobro  publiczne. Doświadczenia  krajów  przechodzących  transformację  ustrojową  są  wielce  interesujące  pod  względem  roli   doktryny  społeczno-politycznej w zaspokajaniu  potrzeb  obywateli.  Doktryna  ta  w  początkowym  okresie   transformacji  była  silnie  zdeterminowana  „filozofią  rynkową",  która  była  wyrazem  odreagowywania poprzedniej sytuacji,  w  której  istniało  wszechogarniające  państwo  odpowiedzialne,  przynajmniej  w  założeniach,  za   dostarczanie  wielu  istotnych  dla  obywateli  i  społeczeństwa  dóbr  publicznych.  Wobec  bankructwa  systemu,   którego  elementem  było  ówczesne  państwo,  i  utraty  zdolności  ekonomicznej (finansowej)  państwa  do   wypełniania  funkcji  socjalnych,  obserwowaliśmy  np.  w  Polsce  zjawisko  żywiołowej  prywatyzacji  sektora  służby   zdrowia  i  edukacji.  Mam  na  myśli  dynamiczny  rozwój  prywatnych  usług  medycznych  i  edukacyjnych, obciążających  dodatkowo  finanse  obywateli,  mimo  że  formalnie  istniało  i  nadal  istnieje  prawo  do  bezpłatnej   ochrony  zdrowia  i  bezpłatnej  edukacji.  W  wielu  dziedzinach,  w  tym  zwłaszcza  w  sektorze  służby  zdrowia,   istniało  wiele  zjawisk  o  charakterze  patologicznym,  np.  jawne  lub  ukryte  finansowanie  świadczeń  z  budżetów   gospodarstw  domowych,  niezależnie  od  płacenia  stosunkowo  wysokich  podatków  w  części  przeznaczanych  na  te   cele.  Pod  wpływem  zwiększającej  się  niewydolności  sektora  publicznego  i  rozszerzającej  się  patologii  w   sposobie zaspokajania  wielu  istotnych  dla  obywateli  potrzeb  następowała  i  nadal  następuje  stopniowa   reorientacja skrajnie liberalnej doktryny  gospodarczej  przenoszonej  także  w  sferę  dóbr  i  potrzeb  publicznych.   Główne  cechy  budowanej  doktryny  to: a)    przejęcie  przez  władze  publiczne  (państwowe  i  samorządowe)  odpowiedzialności  za  kluczowe  dla  życia   obywateli  dziedziny  publiczne  (inaczej  zresztą  być  nie  może  w  warunkach  systemu  demokratycznego);; b)    przyjęciu  odpowiedzialności  za  dziedziny  publiczne  towarzyszy  jednak  wyraźne  dążenie  do  odróżnienia   opowiedzialności  formalnej  za  funkcjonowanie  tych  dziedzin  od  odpowiedzialności  materialnej;; c)    odpowiedzialność  formalna  (także  i  polityczna)  polega  na  stworzeniu  przez  władze  publiczne  efektywnego   systemu wytwarzania oraz dostarczania  określonych  dóbr  zaspokajających  potrzeby  indywidualne  i  zbiorowe,   oznacza  to,  że  w  przypadku  pewnych  dóbr,  które  utracą  status  dóbr  publicznych,  państwo  będzie  określać  reguły   działania  podmiotów  tak,  aby  ograniczać  skutki  agresywnego  mechanizmu rynkowego w takich dziedzinach, jak np.  ochrona  zdrowia,  edukacja,  kultura,  ubezpieczenia  społeczne;; d)    odpowiedzialność  materialna  oznacza  przyjęcie  przez  władze  publiczne  obowiązku  „bezpłatnego"   dostarczania  określonych  dóbr  publicznych,  a  więc  wiąże się  z  koniecznością  finansowania  tych  dóbr  ze   środków  publicznych,  pochodzących  głównie  z  podatków. Realizacja  takiej  doktryny  społeczno-politycznej  wymaga  określenia  rzeczywistych  możliwości  gospodarki  i   społeczeństwa  w  zakresie  „bezpłatnego"  dostarczania  określonych  dóbr  publicznych.  To  z  kolei  ułatwi  rozumne   okreś- 29

lenie  zasad  dostarczania  dóbr  albo  w  oparciu  o  środki  publiczne,  albo  w  oparciu  o  środki  prywatne.  Fakt  czy   dobra  te  będą  dostarczane  przez  sektor  publiczny,  czy  przez  sektor prywatny ma - w  tym  kontekście  - drugorzędne  znaczenie.  Ważne  jest  określenie,  kto  i  za  co  ma  płacić,  gdyż  od  tego  zależy  m.in.  wysokość   nakładanych  ciężarów  podatkowych.  Precyzyjnie  określone  możliwości  (konieczności)  Finansowania   dostarczanych  dóbr  będą  wpływać  na  decyzje  zarówno  władz  publicznych,  jak  i  obywateli.  Tych  ostatnich  np.  w   zakresie  kształtowania  bieżącego  i  przyszłego  budżetu  gospodarstwa  domowego  (co  sprzyja  kształtowaniu postaw  opartych  na  przezorności  indywidualnej),  zwiększania  stopy  oszczędności  w  gospodarce  narodowej,   zwiększenia  obszaru  wyboru  kierunków  konsumpcji  indywidualnej,  jeśli  towarzyszy  temu  wzrost  dochodów  do   dyspozycji  jako  skutek  zmniejszenia  ciężarów  podatkowych. Wyrazem  zmian  w  doktrynie  społeczno-politycznej  krajów  znajdujących  się  w  okresie  transformacji  ustrojowej   jest  podjęcie  wielkich  reform  w  zakresie  ubezpieczeń  społecznych,  ubezpieczeń  zdrowotnych,  systemu  edukacji. Jeżeli  popatrzymy  na  dobro  publiczne i dobro  społeczne  z  punktu  widzenia  zależności  między  poziomem dochodu  obywatela  a  użytecznością  tych  dóbr,  to  stwierdzimy,  że  kształtują  się  one  całkiem  odmiennie.   Graficzny  obraz  tej  różnicy  ilustrują  rys.  2  i  3. Rys.  2.  Dochody  indywidualne  a  użyteczność  dobra  publicznego  sensu stricto Żródlo:  Opracowanie  własne. Rys.  3.  Dochody  indywidualne  a  użyteczność  dobra  społecznego Żródto:  Opracowanie  własne. 30